试论行政权力负效用的矫正

谢　华　文　字

摘要：政府行政权力的行使是否得当，关系到人民切身利益。当政府的行政权力行使违背了社会公共利益时，就会产生行政权力的负效用，导致行政权力滥用，行政成本过高，权力腐败等问题的产生。为了有效地行使行政权力。就必须努力使行政权力的正效用朝着有利于人民、符合社会公共利益的方向发展。克服行政权力运作过程中产生的负效用，行政权力主体必须进行观念的转变，促使行政权力社会化，建立有中国特色的行政权力制约机制，加强行政程序立法等，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

关键词：行政权力；社会效用；负效用；行政权力制约

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0146-04

当今的中国正处于改革开放不断深入的年代，体制转轨，社会转型，政府在这个过程中要发挥自己的作用，就必须把握现代行政权力的特征。对行使权力过程所产生的社会效用问题进行研究。切实解决行政管理体制的问题，提高行政管理效率。

一、行政权力的社会效用

我们知道行政权力自身具有的公共性、综合性、自主性、有限性和自我膨胀性等特征，决定了行政权力在运行过程中所产生的社会效用，对社会一定会产生积极和消极的效用。在经济学中效用是用来衡量消费者从商品和服务中所获得幸福和满足程度。行政权力的社会效用是人们从行政权力运作过程中所获得幸福和满足的程度，以及自身利益实现的程度；另一方面，也是指行政主体在行使权力过程中产生的某种结果。

行政权力作为社会运动的巨大力量，作用于社会就具有“双刃剑”的社会效用特点，主要表现在：在价值意义上。行政权力主体可以按照社会公共利益和由此形成的公共价值要求发动和运行行政权力对于社会生活和社会成员形成符合社会发展需要的积极而健康的作用：也可以按照特殊的行政权力主体的特殊利益要求发动和运行行政权力形成侵害或破坏社会公共利益、违背公共价值的消极或阻碍作用。在政治意义上。行政权力的作用对于作为权利客体的社会成员和权力主体双方会同时产生相应效果。当行政权力的作用有利于社会公共利益时，作用的后果一定会惠及整个社会成员；反之。则会祸及整个社会成员。这就是说会直接影响到行政权力的强弱乃至行政权力主体的社会地位和权力地位。

因此公共选择理论认为，政府不仅是公共利益的代表。具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者。从而必然地存在自利性的利益推动。作为公共利益的代表，政府在行使行政权力的过程中，政府应该有效地履行行政权力的治理功能；公平合理地配置社会资源；公平公正地分配社会物品。使行政权力的社会效用较为充分地发挥积极健康的作用。更好地维护公共利益和公共价值，促使行政权力的正效用朝着有利于整个社会成员，有利于社会公共价值向真善美的方向发展。

二、行政权力负效用及表现形式

1行政权力负效用

行政权力负效用也称之为行政权力的不虞效应。指行政权力主体在行使权力的过程中发生的违背对行政权力主体预先设定的目标、社会公共价值和行政根本目的恶的作用及现象。从根本上来看这是由权力的嬗变性所决定的。当前我国正处于社会转型期和经济转轨期，造成我国行政环境相对复杂化、而且具有多变性、无序性和控制性程度较低等特点，客观上为行政权力运作中的负效用的产生和发生作用创造了条件。行政权力负效用的表现就更为严重。

我们认为现在我国社会生活中产生行政权力负效用的主要原因有：

第一，行政权力主体具有“经济人”的特性。现代公共选择理论认为政府不一定是公共利益的天然代表人，它同样具有追求自身利益最大化的本能。影响行政权力主体效用函数的变量有权力、地位、名声、威望等，随着行政权力主体自身利益的主体意识的增强，增进公共利益这个变量不是他们的效用函数中的首要变数，往往行政权力主体在追求其自身利益最大化的过程中，就会使自身利益发生偏离和错位。因此，政治市场中的行为主体在追求他们的目标时不一定是符合公共利益要求和社会目标的，而这种个体利益目标的背离往往会成为行政权力运行畸变的内在原因和社会因素。

第二，行政权力运行中的权力膨胀。任何权力都具有腐蚀性。在其权力的运行过程中行政权力总是被滥用。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中这样说到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。说也奇怪就是品德本身也是需要界限的。”行政权力自身的膨胀性，本身就使得行政权力具有一种无限伸展的能力。导致行政权力结构的分化。引起行政权力在外部诸因素作用下发生异化。使得行政权力负效用张力扩散，造成行政权力的负效用对社会发展产生影响和阻碍。

第三。行政程序的滞后与程序残缺。由于目前我国还没有对行政机关及其工作人员的权利行使行为从程序上进行约束和规范，也就是说还没有制定出《行政程序法》，由此决定了残缺不全的行政程序在资源公正配置中的作用和对实体法在控权上的补充作用得不到体现。此外。我国的行政活动程序的立法绝大部分是由行政机关自身制定或由行政机关主导制定的。行政机关大多从自身利益或部门利益出发。行使立法权并通过立法来扩大自身的权利的权重和权力的范围，从而相对缩小了公民权力的保护范围。行政自由裁量权增大，导致程序本身透明度不高。在实践中经常发生行政执法人员利用不公开不透明的程序规则大搞“暗箱操作”，为难当事人。谋取私利。

2行政权力负效用的集中表现形式

第一。职权扩大为特权。行政权力作为社会公共权力的一部分，是由公众需要而生长出来的一种资源稀缺的特殊产品。它能对社会价值进行权威性的分配。我们说的社会价值是指具有某种社会效益的东西，既包括财富、人力资源、自然资源等经济方面的东西。又包括地位、机会、知识、荣誉等非经济的东西，更包括政治权力、行政权力本身。因此。掌握这样的权利，对于占有这种资源稀缺的个人或者小团体在分配社会价值时就天然占据某种谋取私利的优势和机会。由于权力主体“经济人”的内在规定促使其继续朝实现个人利益最大化的方向努力，一旦行政权力处于一种没有约束或缺少约束机制的畸变或异化的运行状态下。权力主体必然会借助权力效用以追求或实现个人利益的最大化。行政权力作为实现国家意志的一种手段，在行政权力的运行过程中就异常容易导致“权力崇拜”现象。这就造成人们在权力体系中勾心斗角。竭尽所能扩大自己的权力范围，全然不顾人民赋予的权力和自己的角色使命，把追逐权力作为一切行为的基本目的，不择手段往上爬直至达到自己所不能胜任的职位为止，这种现象在西方行政学中被称为“彼得原理”。权力争夺的结果。就使得一部分行政官员偏离了自己的工作，使自己的职业和职位逐渐特殊化，同时受到自身能力和社会环境的制约，通过不择手段所

获得的权利，加剧了权力部门之间的内耗与摩擦。职权扩充为特权，在一定程度上加深了行政权力的负效用。

第二，行政权力的扩张与滥用。行政权力的私性扩张与滥用是行政权力负效用最明显的表现。由于人们有这样一种心理惯性以及缺乏有效的权力制约和制约机制，行政权力的扩张就表现为对其他国家权力的排挤。出现权力越界的现象。行政权力终究要具体的公务人员来行使，行政权力在运行的过程中就逐渐被人化。这些行使具体行政权力的公务人员，由于自己特殊的私人利益，再加上公务人员个体道德素质良莠不齐。因此必然会有一些公务人员利用手中的权力角逐个人或特定利益集团的利益。这表现为越位施权、关系用权和感情决策等等。如果国家缺乏相应的规范监督机制和权力制约机制，那么权力的私性扩张与滥用就会造成大量的腐败现象，如地方保护主义、行业垄断、权力不流通，权力专控等不正之风大量出现。第三，权力流失、导致行政资源浪费、行政成本过高。行政权力作为行政主体对行政客体进行约束的国家力量，是行政机关履行职责的保障，是稀缺的、不可多得的行政资源，对这种权力运用不当。就可能产生流失现象。行政权力的流失是指因被合法权力组织之外的社会组织和社会成员占用、使用，以及权力配置不当和运用不合理等原因造成的公共权力弱化、流失、损耗等现象。公共权力流失虽然不一定导致腐败现象的产生。但一定会导致权力的失控，而失控的权力会引起权力资源的浪费，行政成本过高现象的出现。公共权力流失在现实社会中最突出的表现就是权力部门化，即由于行政层级结构的一体化程度低。造成整个行政体系的无序与失衡，形成权力为部门所有的现象大量出现。权力部门化会导致行政权力向某些集团流失，从而造成地区、行业、部门对行政权力的争夺、抢战和巧取豪夺，就会造成行政成本增高、行政权力增长过快，在一定程度上影响了政府的公信力和执行力。由于我国现行体制中存在一定程度上政企不分，政府职能交叉。行政机构重叠行使行政权力，政府宏观调控不到位和行政决策权的流失等现象，这些也会造成行政权力浪费和降低行政实效。

第四。权力惯性导致“行政专横”，滋生权力腐败。马克思指出：“由于人们从小就习惯于认为全社会的公共事业和公共利益只能用旧的方法来处理和保护。即通过国家及其收入较多的官吏来处理和保护。”由于我国现在仍处在社会主义初级阶段。受经济和社会发展的制约，我国在客观上还存在着行政权力私性扩张与社会公共利益的满足相冲突的现象，这种现象的长期存在使得行政权力运行仍然保留着许多旧的传统特性。在缺少有效的规范和监督的情况下，权力的运行避让会出现“行政专横”，在这种社会环境下行政权力就会无限的扩张下去，为行政权力的拥有者谋取私利提供了极大的方便。在我国行政管理活动中时常会发生这样的反常现象：当权力掌握在个人或小团体手中时。金钱决定权力，权力获得金钱就成为一种必然现象。这样就会导致权力运作的扭曲和畸变发展。造成社会资源浪费，降低政府公共管理的效能。由于行政权力的私性扩张，个人或小团体对公共权力的“暗箱操作”就成为一种必然，造成社会公共权力向“特权”和“私权”转化。导致社会公共资源和社会利益分配不公，极大地动摇了政府的权威地位，无法公正合理的给社会公众带来物质利益和精神利益，不能有效地维护公共利益和公共秩序，滋生了权力腐败。

三、有效矫正行政权力负效用的基本措施

如何最大限度地限制行政权力的负效用，是我们研究行政权力效用的一个重要方面。我们将从行政主体观念转变、行政权力社会化、行政权力制约和行政程序的法律保障等四个方面来思考有效矫正行政权力的负效用。

1努力转变行政主体的行政观念

行政观念是指行政权力主体在实施行政管理过程中形成的有关行政管理的基本观点、见解、想法的总称。它是行政主体对实际生活中各种行政管理活动、现象以及隐藏在其中的各种行政管理关系的矛盾运动的自觉和系统的反映。过去我国在相当长的一段时间里实行与计划经济一致的行政管理体制。形成了与之相适应的行政管理观念，主要表现在：

第一，认为行政权力运行的本质就是政府管制。换句话说管理就是管制。在整个行政权力运作过程中以政府、行政官员为核心。以管制为最高准则，通过行使强制性的行政命令来影响和指导社会组织和个人的行动和行为倾向。认为行政权力无所不能。过去人们认为行政主体通过行使行政权力。对社会资源进行高度集中配置。侵入和干涉整个社会一切领域和生活。对社会实施全面严格的控制。

第二，认为行政权力具有强制性。在过去的政府管理中将行政权力视为万能的，政府是社会一切的主宰，这样就使政府理所当然地选择以行政命令作为贯彻政府意图、实施管理的主要手段，凸现政府主导和“官本位”，使得政府习惯于以强制命令等手段来行使其权力，造成权力的扩张与滥用。

这些在计划经济条件下长期形成的行政观念，导致了政府在惯性的工作环境和思维模式下的行政权力滥用。今天为了提高政府行政效能，规范政府权力运行机制，政府就必须要转变观念。首先，政府要充分认识现代政府必须要从“无限政府”转变为“有限政府”，做到简政放权。减少干预。清华大学秦晖教授说“政府如果是一个知其所限，不能对公民为所欲为的政府，那就向完善民主进了一大步：如果还是一个老百姓可以要求它对自己提供服务的政府。那就又进了一步。”要提升政府行政效能，就必须简政放权，坚持有所为有所不为。坚决遏制滥用权力。另一方面，国家公务人员必须从观念上实现从“官本位”向“民本位”的转变，树立治国者首先受制于法的观念。做到执政为民，坚持民本观念。始终把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点。要建立“服务型”政府的观念。做到转变作风，树立公仆意识，勤勤恳恳地为人民服务。科学处理好行使权力和服务人民的关系，有效防止权力错位、失位、和越位。把调控、管理和监督等职能寓于服务型政府的建设中，从而有效地防止行政负效用的发生。

2大力推进行政权力社会化

行政权力社会化，也可以称之为公共管理社会化或行政权力社会化。指政府在社会管理和公共服务领域改变大包大揽的传统做法，通过转移或委托代理等方式。将一些职能让给政府以外的社会团体来行使，以达到提高行政效率、降低行政成本的目的。

通过实现行政权力社会化，建立一个体现现代行政理念与现代经济社会相适应的现代行政模式。改变封闭型的政府运行机制，建立开放型的行政运行机制；合理界定政府职能。实现“无限政府”到“有限政府”完全转变，优化政府组织结构，大力提高行政效率，加快公共事务制度改革，努力降低行政成本；倡导树立公仆意识和节俭意识，建立节约型政府，严格控制职务消费和政府规模，实行公款接待公示制度。用“阳光吃喝”来遏制“奢

侈腐败症”。2008年我国“两会”所通过的国务院机构改革所形成的“大部制”，有利于政府职能的协调和统一，减少部门间扯皮现象的发生，有利于提高工作效率。节省人力物力，降低行政成本。极大地杜绝行政负效用的蔓延。

3建立有中国特色的行政权力制约机制

一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。行政权力运作过程中肯定容易产生滥用权力现象、背离行政权力的宗旨和目的现象也会经常发生，为了有效地抑制这种现象的发生，就必须建立和完善行政权力制约和监督机制。特别是现在我国正致力于建设现代社会主义民主政治。建立具有中国特色的行政权力制约机制就成了必然的事情。我们认为建立具有中国特色的行政权力制约机制要从这几个方面来思考：

第一，形成以权力制约权力的完整机制。通过行政分权使不同权力机构之间形成彼此监督和制约的关系，从而达到防止权力过于集中造成权力恶性膨胀和权力异化的目的。建立针对性的权力制约机制。进行权力正位。改变不属于行政权力主体所扮演的角色行为，明确各种权力层次、权利主体界限以及权力运行程序，从根源上减少因权力失去制约而产生的行政腐败，抵制权力滥用。另一方面。加强对行政权力主体的制约，提高行政权力主体的素质。行政权力机关应该严把用人关。选好人，明确行政主体的职责义务，推行行政问责制度，以公共利益为出发点和归宿点，保证权力正当合理地行使。

第二，加强行政权力运行监督。按照权力的取得要有据、权力的配置要科学、权力的运行要公开、权力的行使要依法、权力的监督要到位的要求。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。保证权力规范运行。没有监督的权力既容易被滥用，又容易造成权力的私性扩张。我国现在正处于经济社会的转型期，加强行政权力运行的监督，就必须确保行政权利在正确的方向和轨道上运行。防止其背离权力设置的根本目的而背道而驰，造成恶果。另外要进一步加强行政立法工作。使行政权力的行使要有法可依、依法必严，而且要做到行政管理规范化，制度化和标准化，以“有序政治参与”约束公权力，建立起公民对政府，社会对政府相结合的监督网络体系。

第三，完善制约监督机制。要保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保行政权力正确行使，就必须让公共权力在阳光下运行。要坚持用制度和科学的监督管权、管事、管人。建立健全决策权、执行权、监督权既要相互制约又要相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法律和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类政务公开办事制度，着力提高政府工作的透明度和公信力，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物、关键岗位的监督，建立健全咨询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。增强监督合力和实效。确保权力行使产生令人民群众满意的效果。

第四，健全行政程序的法律保障。行政程序是国家机关在行使行政权力、实施行政管理活动中所依照的形式、步骤、顺序的总和，是行政机关合法、公正、高效行使行政职权的重要保障。是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。行政程序一旦被法律所规范，就可以有效地规范权力。任何违反程序的行为都将受到法律制裁。由于在具体的行政管理活动中，规范行政权利的实体法的实施往往掺杂着行政人员的主观意志，受人为因素的影响。行政主体在实施实体法的过程中必然会出现负效用的现象。因此实体法在降低行政权利负效用上存在局限性，所以建立行政程序法，由法律来控制行政权力运行程序势在必行。首先，通过规范行政权利行使的程序。对政府机关及公务人员行使权力的每一步骤进行严格的法律约束，建立健全行政公开、公众参与等行政程序制度。使行政权力在阳光下运行，减少行政主体对行政客体的侵害，达到保证行政权利公正行使的目的。其次，积极发挥行政程序的民主参与作用，以个人的民主参与来保障公民自身的合法权利。在参与的过程中。利用行政程序的信息公开制度、听证制度使得行政主体通过各种实体法作用于行政客体时。必须接受程序法的控制。面对公众的监督，确保政府尊重被管理者的权力和利益，控制行政权利作为行政程序的切入点，达到保障行政相对人权利的目的。最后。利用公正的权力行使解决行政主体与行政客体的矛盾，稳定社会秩序，公正合理地配置社会资源，从根本上提高行政效率，降低行政成本。切实减少行政权力在运行过程中产生的负效用。

责任编辑肖利