论行政伦理建设中的法制规范与激励机制

冯野光　李润红

摘要：本文在依法行政与以德行政相结合的过程中存在的主要问题的基础上。比较深入地分析其出现的主要原因，并且针对这些问题与原因，明确提出要构建行政伦理激励性机制，提升公务人员的政治素质、道德素养和法制观念。重塑行政主体的良好形象和社会公信力，在强化公务员道德建设的同时，推进依法行政和促进社会主义和谐社会的构建。

关键词：行政伦理；问题；原因；法制规范；激励机制

中图分类号：B82-051

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0107-03

构建社会主义和谐社会。是中国共产党从中国特色社会主义事业和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略部署，反映了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。目前，我国社会总体上是和谐的，但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，其中行政伦理失范现象已经成为影响社会和谐的重要因素。因为。政府行为方式的规范性和范例作用是政府有序运行、依法行政，树立良好的政府形象和公仆形象以及政风的有利保证。是政府廉洁自律、公平行政的必要条件。如果行政伦理失范就会造成无序行政。政府管理混乱，滥用权力，形成不良政风，破坏政府形象。事实上，行政伦理失范是行政管理的顽疾。其重大难题之一是行政主体本身的行为失范，而这一失范的出现与行政法与经济社会发展相对滞后有一定的关联性。弄清这种病症的病理，并有效地预防和克服，是行政管理健康发展的必要前提。为此。本文在依法行政与以德行政相结合的过程中存在的主要问题的基础上。比较深入地分析其出现的主要原因，并且针对这些问题与原因。明确提出要构建行政伦理激励性机制，提升公务人员的政治素质、道德素养和法制观念，重塑行政主体的良好形象和社会公信力，在强化公务员道德建设的同时，推进依法行政和促进社会主义和谐社会的构建。

一、新时期行政伦理失范及其主要原因

行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。所谓行政伦理失范就是“在行政权力运行过程中，行政主体置行政伦理的规范和原则于不顾。导致损害公共利益的现象时常发生。公共权力经常被用来满足私利”。从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。属于道德范畴。行政伦理失范的原因是非常复杂的。从行政权力体系内部看，有作为行政主体的公务人员方面的原因。也有作为行政主体的组织方面的原因，还有行政制度与体制方面的原因。从行政权力体系的外部环境看，有现实的原因，也有历史的原因，主要是经济、社会与文化发展所带来的规范转型造成的。

(一)社会转型导致伦理道德失控。当前导致我国行政伦理失范的最深层原因来自于经济结构的变迁。在其转型的过程中。诸如生产和消费结构、投资及经贸结构、人口流动与就业分布、城市与乡村格局等等，都因基本的经济状况发生了阶段性的推移，必然会产生不同利益群体的各种利益关系上的矛盾。“这其中必然伴随大量的社会问题，在一定程度上导致价值观念的混乱和伦理道德的失控。主要表现……行政权力对市场的过度干预管制；我国政府经济规制政策的不稳定。”

(二)强有力的监督和制约机制缺失时常导致行政伦理失范。孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力。这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”对公共权力缺乏强有力的监督和制约机制是行政伦理失范的主要客观条件之一。以往，“我们在行政伦理建设问题上，习惯于从精神层面号召、宣传而忽视从制度规范层面建立伦理的动作保障机制，过于强调自律而忽视他律。这使得对行政人员的要求只限于软约束，缺乏硬性的强制力。”由于制度建设的相对滞后，尚缺乏完整、严密的监督制度。在一定程度上制约着监督功效的发挥。正是强有力的监督和制约机制的缺失，使其整体缺乏严密有序性，缺乏监督合力，致使监督运行过程重视事后追惩，忽视预防性的事前监督和监控性的事中监督，监督方式单一。所有这些都为权利异化和行政伦理失范提供了滋生的土壤与温床。

(三)行政法律环境构建相对滞缓。依法治国的核心应是立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。在这三者之中。依法立法是基础，独立司法是保障。依法行政才是依法治国的关键所在。在我国目前阶段，以宪法为核心的社会主义法律体系的框架已经基本形成，强化严格执法，努力做到有法必依，执法必严，违法必纠，是一个比立法更为迫切和艰巨的任务。但是，“我国目前的行政法律环境相对薄弱，主要有以下两方面：一是我国行政立法法制不统一，立法权限不明确，容易产生立法冲突；行政立法本位主义严重，以法争权现象突出；行政立法不能适应社会生活的变化，立法内容相对滞后。二是立法方面，廉政法律法规的制定尚不够完善，反腐败法制建设相对滞后。”

(四)行政人员的利益驱动和利益协调机制不完善。行政秩序的理想状态要以实际占有和行使行政权的公务人员在认知能力和道德品质等方面的完善性作为前提。当前，我国对行政人员的利益驱动与激励机制主要以精神激励为主，相对忽视物质激励。随着行政人员自利性的充分激发和传统道德激励功能的逐渐减弱，缺乏物质激励基础的道德激励逐渐失去其往日的说服力。以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。在现实中，担任公职的人员在公私利益面前时刻都面临着道德选择。在道德义务相互冲突的情况下。公务人员时刻面临着一揽子牵动良心的伦理抉择。如果公务人员在多种利益和多种义务的冲突面前不能以公共利益为重，就很难做到为公职高效尽责地工作。更难实现公职工作为全民服务的目的，因此就难免导致行政伦理的失范。

事实上。由于各种影响因素的存在，行政伦理并非总是处于良好状态，行政管理不得不经常克服各种失范现象。因此，行政活动决不能任其自发进行或使其自由放任，而是应当建立起完善的事先预防、事中控制和事后补救机制。即建立行政程序制度争取使行政权运行于正常的轨道之上。在这其中，最基本也是最主要的路径选择就是通过激励机制的构建与法制规范来实现对现在行政伦理失范的整治。

二、行政伦理视野下法制规范和激励机制的基本内涵

(一)法制规范，即制定公务员行政伦理法。古希腊学者亚里士多德曾提出，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”，认为人们“对德性的共同关心要通过法律才能实现”，为此，亚里士多德主张礼法并举，以法律支持道德的普遍原则。由此可见，道德良心这种软约束必须通过政治法律等硬约束才能有效地发挥其作用。近年来，我们党和国家相继颁布了一系列关于国家公务的行为规范。例如《公务员法》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行

登记制度的规定》等。特别是《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》的出台。标志着我国行政伦理法制化建设步入新的阶段。但是我国在公共伦理方面，除了宪法、行政法和刑法典中的有关行政伦理规范的规定外，亟需建立一部公共伦理方面的专门的法律来约束公务人员和政府本身从事公务活动必须遵守的道德行为规范。即要成立专门机构，以政府推进的方式制定明确的行政伦理规范体系，要有专门的机构、机制和法定的程序进行监督和审查，建立一整套由内而外的行政伦理监督机制。

(二)激励机制

1外在制度激励。众所周知，没有需要的人是没有的。人的需要无非是物质需要和精神需要两种。公务人员身在政府之中，是政府这个环境决定他们的需要，除了物质需要外。其精神需要的内容主要是权力需要和成就需要。而权力需要和成就需要的满足又能满足自身的物质需要。权力需要与成就需要相比，权力需要更重要。根据功绩制度原则，有成就者得以晋升，晋升表明权力更大，是一种权力需要的满足。我们看到在任何权力系统当中，包括政府权力系统当中，公务人员对权力需要的愿望都比较强烈，往往是主导需要。应当看到，国家公务员激励机制作用要求政府必须拥有一定的资源，包括物质资源和精神资源。但是应当注意任何组织的资源都是有限的。政府资源则更为稀缺，无论是物质资源和精神资源都是如此。如住房、福利、工资、职位、晋升机会、奖励等等，都是有限的。人的需要的无限性与满足需要的有限性的矛盾是任何社会和任何组织都无法解决的。这决定了激励机制的有限性。那种认为激励机制可以无限激励人的想法是不现实的。

2公务人员自我激励。只要是一个正常的社会人，其一生都在以不同的人生目标进行自我激励，公务人员的自我激励是公务人员激励机制的重要组成部分，或者说是重要补充。在经济转轨时期。目前要养成公务人员自我激励和自律意识有一定难度。首先，公务人员自律意识比较淡薄。其次，人生目标和人生追求与政府节目表呈现出不协调状态。政府资源的稀缺性决定了满足所有的公务人员需要的有限性，政府资源不能满足某些公务人员的个体需要。他们便利用手中权力去寻求自我利益。这就是问题之所在。因此，政府必须强化其行为方式和价值观念。使公务人员用政府的行为方式和价值观念进行自我激励。养成严格的自律意识。外在激励必须通过自我激励起作用，政府激励的有限性决定了公务人员的自我激励显得更为重要。而且相比来说自律比他律更有成效。

三、法制规范与激励机制的“合力”共同推动行政伦理建设良性发展

(一)加快我国行政伦理法制化发展。改革开放和市场经济的发展，带来了人们价值观念和生存方式的变化，同时市场经济规则也渗透到政府行政活动中，导致行政伦理出现了危机。旧的行政道德体系消解了。新的行政道德体系尚未建立，在这样的背景下，处于转型期的公务人员的内心信念的确立、自律意识的形成、道德义务的笃行、道德习惯的养成，需要一定的道德强制。因此，当前的问题不是要不要进行行政伦理立法，而是如何进行立法。为此。要清理、完善现有的法律。对过时的要尽早废止；对有明显缺陷的，要适时修订完善；对要尽快制定实施细则的。需要制定配套制度的要抓紧制定。其中，最为关键也重要的是要加快制定《公务员法》实施细则，对有关规定进行细化，以便执行，进而更好的规范公务人员的行政伦理。与此同时，相关部门还要尽快制定配套法律体系。行政伦理法制化的整体推进，需要整个法律体系的完善和配套，建议尽快出台《反腐败法》和《政府信息公开法》等相关法律，对党政机关和公职人员的廉政目标、行为、评价与奖惩做出具体的规定，对违反廉政目标和要求的行为给予应得的惩治。并使其成为与刑法具有同等法律效力的国家基本法律。

(二)要加强公务人员的自我激励教育。必须强化意识形态，即马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传和教育必须强化。使公务人员必须做到用我党先进的思想理论指导自己的行为方式和价值观念。这不是一句空话套话，而是公务人员必须具备的基本素质。其目的是强化公务人员的行为方式和价值观念，并且形成其内在的自我激励动力。必须注意激励导向作用和激励强度。必须对符合行为方式和价值观念的公务人员予以较强激励，确立正确的激励导向，而且要对那些严重违反政府行为方式和价值观念者，予以严肃处理，做到要有铁的纪律、铁的手腕、铁面无私。这是确立正确的激励导向的重要保证。只有这样。公务人员才会自觉地逐步强化自我激励和自律意识。

(三)要强化公共行政制度和体制的道德化建设。要对行政伦理的失范进行激励性的规制，努力做到公共行政的道德化。可以说公共行政的道德化是激励性规制的基础。法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度具有道德的合理性。在行政管理中不难发现。制度的道德性对个体道德具有客观性的约束力，行政体制以及制度的道德化对于公务人员的行政行为有着普遍的约束力。不仅如此，公共行政制度和制度的道德化对于有道德觉悟的公务人员还可以起到激励的作用，也就是说，制度与体制的道德化就能实现对行政行为的调控，能通过鼓励公务人员的道德自觉性强化道德的他律性。把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循。有据可查，有法可依。我们说公共行政的道德化首先是公共行政制度和体制的道德化，是因为只有制度和体制的道德化才是深刻的和广泛的，才具有稳定的引导功能，在这一点上，是任何个体道德所无法达到的。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。从某种意义上讲，对行政主体产生侵蚀的因素，表面上看来是行政主体的不道德现象。实质上则是制度的不完善。行政体制上的不完善及各种制度的缺乏和疏漏，为腐败行为的产生提供了条件和环境。可见。在制度安排、体制设置中贯穿道德原则是公共行政道德化的基础工程。

(四)要加强对公务人员的法制教育。在中国，许多防范腐败行为的法律、法规不能真正有效地发挥作用：许多公务人员知法犯法、执法犯法的现象屡见不鲜，其中一个重要原因就是公务人员在行政活动中对行政道德意识的必要性和重要性认识不够，行政道德意识淡薄。因此，防止行政伦理的失范，公务人员的素质和道德状况又是最为关键的因素，必须加强公务人员的素质教育和法制教育。提高其内在修养，树立正确的价值观念和道德意识。提高公务人员对行政道德准则和规范的认识和理解水平。培养正确的权力意识、忠诚服务意识、奉公守法观念等，使其自觉实现对行政道德规范由认识、情感、意志、信念及行为习惯的转化，并内化为行政行为的内在价值导向。从而培养与提升公务人员的公共利益至上的精神，忠于国家和社会、忠于法律的精神，公共精神，公正精神，责任精神。事实上。有了公务人员道德素质方面的支持及法律规范的保障，就能够弥补制度设计上的不足，最起码可以将制度运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中。使这种不足可能造成的紧张得到缓解。

(五)要加强全社会对公务人员的监督。在行政活动中，公务人员的行为是一种公共责任行为，其本质是谋取公共利益最大化，维护社会公正，因此建立和健全对行政伦理道德主体的责任监控是现代公共行政的突出特点。为此。一方面要充分重视发挥社会组织、社会公众、社会团体、社会舆论等的干预和监督作用。舆论监督是保障公民权利，约束官员公务行为的最有效武器之一。社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束优势互补，它能对相关的公务员指明行为准则，引导行为方向，从而直到规范行政行为方式的作用，促进公务员最起码的行政伦理道德秩序。另一方面，要通过建立和完善新闻发言人制度。凡是涉及到政府部门重大事项和公共利益的事项都应定期、及时地向社会公众通报。以便充分保障公众知情权和行使其监督权。从而客观上规范作为公共行政行为的道德主体——公务人员的行为。

综上所述，在改革开放的时代背景下，个体道德理性约束的有限性和社会伦理价值的多元化，使得以公权谋私利的行政伦理失范现象日益突显。为有效解决这一问题，必然要通过对行政伦理法制规定，对公务员激励机制的双重构建，因此。只有这样才能通过二者的“合力”全力推进行政伦理建设的良性发展，从而促进党政机关及其公务员依法行政、科学行政、文明行政、民主行政。为构建社会主义和谐社会提供相应的动力资源与有力保障。

责任编辑刘凤刚