中国特色社会主义的社会保障思想形成的历史过程

刘惠恕

中国特色社会主义的社会保障思想(以下简称中国特色社会保障思想)是科学发展观的有机组成部分,也是中国共产党领导民众构建社会主义和谐社会的重要政策理论。本文仅阐述中国特色社会保障思想提出的历史过程,并对这一思想提出的重要意义加以说明。

一、“两个确保”和建立“三条社会保障线”思想的提出

在计划经济时代,中国社会保障制度的规模有限。概括地说,城市公费医疗制度与农村合作医疗(“赤脚医生”)制度、企事业单位中的福利分房制度以及国民义务教育制度是计划经济时代中国社保体系的典型代表,具有浓厚的国家统管特色。

进入改革开放时代以后,中国社会结构发生了深刻变革,原分配收入情况大致划一的城市居民,出现了不同地区和部门、不同群体和个人在分配收入上的差异,贫富差距扩大,在医疗、住房、教育、就业等社会保障方面,享受着不等的待遇。这一现象又派生出了更多的社会问题,如困难群众的温饱问题、养老保障问题、老百姓看病难和看病贵问题、就业问题、贫困地区儿童上学难问题、环境污染问题、社会治安问题、安全生产问题等等,这些事关民众切身利益的大事如果得不到妥善解决,就会影响社会经济的发展和国家政治的安定。因此,时代发展所提出的新课题是:必须配套建立与中国社会主义市场经济相适应的社会保障制度。

中共中央最初提出配套建立与中国社会主义市场经济相适应的社会保障制度,是在党的十四届三中全会上。会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把构建社会主义市场经济体制的框架具体确定为五大有机组成部分,其中,配套建立有中国特色的社会保障制度,在构建社会主义市场经济体制过程中,处于基础地位。

20世纪90年代以来,中国社保体系构建所做的重要工作是在国有企业改制与产业结构调整过程中,实施了“两个确保”和建立了“三条社会保障线”,并实行了基本医疗保险制度。

“两个确保”指:“确保国有企业下岗职工基本生活,确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。”它在国务院1997年下发的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中,被初步提出。《通知》当时确定的“保障对象的范围”为:“家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民,主要是以下三类人员:l.无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;2.领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业,家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;3.在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。”1998年5月,中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议明确提出了“两个确保”思想,并强调:在国有企业下岗职工基本生活保障方面,应按照“三三制”(财政承担、企业自筹、社会筹集)筹资原则,千方百计筹集下岗职工基本生活保障资金,同时通过加强劳动力市场建设,完善和落实再就业优惠政策,加强就业服务和职业培训,积极促进下岗职工再就业。1999年4月29日,国家劳动和社会保障部、民政部、财政部联合下发《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》,要求:“各级劳动保障部门和财政部门要协调有关部门,认真落实国有企业下岗职工基本生活保障有关政策,指导国有企业再就业服务中心按照‘三三制原则,足额筹措基本生活保障资金,对进中心并按规定签订协议的下岗职工按时足额发放基本生活费,按规定缴纳养老、医疗、失业等社会保险费。要按照《失业保险条例》规定,将城镇所有企事业单位及其职工纳入失业保险覆盖范围,对符合领取条件的失业人员,按时足额发放失业保险金……未建立城市居民最低生活保障制度的地方,须在1999年10月底之前建立这项制度。”

“三条社会保障线”具体指:“国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市最低生活保障制度三条社会保障线。”这一思想提出的背景,是1997年党的十五大提出的“经济体制改革和经济发展战略”的配套改革措施。在国企改革的大方针下,配套改革措施包括三点:一是“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制,保证国有资产的保值增值,防止国有资产流失”。二是“建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度,完善失业保险和社会救济制度,提供最基本的社会保障”。三是“建立城镇住房公积金,加快改革住房制度”。①《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》强调:“国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度三条保障线,是目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分,对保障职工和城市居民基本生活,促进深化改革,保持社会稳定,具有十分重要的作用。”这样,具有中国特色社会主义保障体系(制度)特点的“三条社会保障线”的思想便被明确提出。

此后,时任国务院总理的朱镕基进一步发展了“两个确保”和“三条社会保障线”的思想。2000年5月26日,朱镕基在中南海主持召开进一步完善社会保障体系座谈会。会上朱镕基强调:社保工作应“首先完善现行的三条社会保障线,即社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度”。②而完善“三条社会保障线”工作的重点,就是要做到两个“确保”,即“确保离退休人员基本养老保险金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放”。③对于如何进一步完善“三条社会保障线”和做到“两个确保”,朱镕基提出了一些具体的制度措施,包括:(1)进一步规范社会统筹和个人账户相结合的社会基本养老保险制度;(2)逐步使下岗职工由现在先进入再就业服务中心领取基本生活费,转为领取经济补偿金并与企业解除劳动关系,享受失业保险,失业保险期满后未实现再就业的,均可进入城市居民最低生活保障;(3)实现社会保障管理和服务的社会化,社会保障对象要与企业事业单位脱钩,由社区组织统一管理,社会保险金实行社会化发放,强化社区服务的功能;(4)健全社会保险基金的监管和保值增值机制,社会保险基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化,做到公开、透明、安全,并能够通过有效营运,实现保值增值;(5)逐步建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障体系信息网络,实行现代化管理;(6)加快社会保障法制建设,依法规范和管理社会保障工作;(7)实现基本养老保险费由差额缴拨改为全额缴拨,并基本实现养老金的社会化发放,各地区要千方百计增加社会保险基金,今年预算超收的财力应主要用于补充社会保障基金,对于各项工作到位,资金仍有缺口的困难地区,中央将给予适当补助等等。④朱镕基就如何完善国家社会保障体系所做的一系列指示,可以说是从立制、立法、节流、开源四个方面深入阐述了自党的十五大以来,中共中央有关与国家“经济体制改革和经济发展战略”相结合、配套建立与社会主义市场经济体制相适应的国家社会保障制度的战略思想。

二、以科学发展观统领有中国特色的社会保障思想

党的十六大召开后,中共中央开始以“科学发展观”来统领十六大提出的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”的任务,并将其纳入“构建社会主义和谐社会”的政治框架之中,这样,在科学发展观统领下的中国特色社会保障思想成为“构建社会主义和谐社会”的重要政策理论。

2003年10月,胡锦涛在主持通过的党的十六届三中全会决议中提出:要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”;应“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力,健全国家宏观调控,完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。主要任务是:完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度;建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制;形成促进区域经济协调发展的机制;建设统一开放竞争有序的现代市场体系;完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度;健全就业、收入分配和社会保障制度;建立促进经济社会可持续发展的机制”。⑤这样,“健全社会保障制度”作为以人为本的可持续发展的具体任务,被纳入“统筹人与自然和谐发展”的大工作框架之中。

2005年2月19日,胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话时指出:“要进一步完善社会保障体系,逐步扩大社会保障的覆盖面,切实保障各方面困难群众的基本生活,让他们感受到社会主义大家庭的温暖。要从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境,从收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面采取切实措施,逐步做到保证社会成员都能够接受教育,都能够进行劳动创造,都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活,都能够依靠法律和制度来维护自己的正当权益。”在阐述“加快推进社会建设”问题时,胡锦涛指出:“社会建设与广大人民群众的切身利益紧密相连,必须摆在更加突出的位置。加强社会建设,要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,使经济发展成果更多体现到改善民生上,尤其要注重优先发展教育,实施扩大就业的发展战略,深化收入分配制度改革,基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平,完善社会管理,维护社会安定团结。”⑥至此,“建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度”的任务,被纳入“社会建设”的理论之中,“完善社会保障体系”,成为构建社会主义和谐社会的基本工作之一。

2006年10月,党的十六届六中全会审议通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,该决议从社会理想出发,将“完善社会保障体系”做了制度性的刻画。《决定》提出了到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务,其中居于第三位的是:“社会就业比较充分,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。”这一体系可被表述为“4+2”模式,即主要包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业四大组成部分,另加住房保障、优抚安置。⑦

2007年10月党的十七大将中国特色的社会保障体系(“4+2”模式)进一步细化,提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”与“建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平”的两大工作目标,强调建设有中国特色的社会保障体系是贯彻落实科学发展观的必然要求,对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。报告为此提出了2020年将“全面建成”的“小康社会”的五大要求,其中之一是:“加快发展社会事业,全面改善人民生活。现代国民教育体系更加完善,终身教育体系基本形成,全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。社会就业更加充分。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成,中等收入者占多数,绝对贫困现象基本消除。人人享有基本医疗卫生服务。社会管理体系更加健全。”⑧

三、具有中国特色社会保障思想提出的历史意义

(一)奠定了中国特色社会主义社会保障系统的基本制度框架。两个“确保”和“三条社会保障线”的思想,构筑了计划经济体制解体以来,中国特色社会主义社会的最早社会保障体系──社会统筹和个人账户相结合的社会基本养老保险制度;下岗职工与企业解除劳动关系后所享受的失业保险金;社会保障管理和服务的社会化与社区负责制度(与企业事业单位脱钩);社会保险基金的监管和保值增值机制;社会保障体系信息网络的建立与现代化管理;社会保障立法制度的建设;基本养老保险费由差额缴拨改为全额缴拨制度等等。党的十六届六中全会将覆盖中国城乡居民的社会保障体系规范化为“4+2”模式,即主要包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业四个有机组成部分,另加住房保障与优抚安置制度。党的十七大召开之后,又将中国特色社会保障体系定性为“三基、三重、二补”,即整个社会保障体系“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充”。这些制度与思想的发展,为中国特色社会主义的社会保障系统奠定了基本制度框架。

(二)维护了从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中社会秩序的基本稳定。中国特色社会保障思想的最初提出(“两个确保”与“三条社会保障线”),是为了顺应当时国有企业进行的调整产业结构的改革;此外,相对于中国社会人口老龄化进程加快的趋势,它有利于改善居民的心理预期,扩大社会消费量,促进国民经济持续快速增长。有数据表明:至2001年底,全国参加基本养老保险的职工为10802万人,比1997年底的8600多万人增加2200多万人;参加失业保险的职工为10355万人,比1997年底的7900多万人增加2400多万人;医疗保险制度改革从1999年初启动,参加基本医疗保险的职工达到7630万人;享受城市居民最低生活保障的人数为1100多万人。⑨到2007年6月底,我国城镇职工基本养老保险参保人数已经达到1.93亿人,城镇职工基本医疗保险参保人数为1.7亿人,失业保险参保人数为1.13亿人,工伤保险参保人数为1.1亿人,生育保险参保人数为6900万人。⑩因此,在中国特色社会保障思想指导下确立的具有中国特色的社会保障体系及各项具体制度的实施,维护了从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中中国社会秩序的基本稳定,体现了中国共产党保障广大劳动者基本权益和基本生活的宗旨。

(三)是“以人为本”的科学发展观在社会建设方面的具体体现,为“构建社会主义和谐社会”提供指导性的政策理论。回顾中国特色社会保障思想提出的历史过程,我们发现,最初中央提出的“两个确保”与建立“三条社会保障线”尚属于狭义的社会保险范围。党的十六大召开后,“社会保障”概念开始向“社会建设”方面拓展,不仅涵盖着社会保险问题,同时也涵盖了社会教育与住房改革等问题。2008年1月,胡锦涛视察安徽时发表讲话指出:“要坚持以改善民生为重点,切实落实保障教育优先发展的政策措施,千方百计扩大就业,加快完善社会保障体系,全面加强社会管理,高度重视社会主义文化建设,(下转第19页)

(上接第14页)努力使全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”这是对“大社保”概念所做的最新诠释,包含了社会生活资源共享(社保)、社会物质资源共享(住房)、社会教育资源共享(文化)、社会政治资源共享(民主)四层涵义。其实质便是社会资源的共享,体现了“构建社会主义和谐社会”的实质。因此,从狭义社会保险观念向构建社会主义和谐社会的社会资源共享的“大社保”思想的发展过程,是“以人为本”的科学发展观在“社会建设”方面的具体体现,也是指导中国民众“构建社会主义和谐社会”的重要的政策理论。

注释:

①江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》(1997年9月12日),载人民网。

②③④《朱镕基在完善社会保障体系座谈会上强调:在今年实现“两个确保”的基础上,加快建立完善的社会保障体系》,新华社北京2000年5月29日电。

⑤《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过),载新华网。

⑥《胡锦涛总书记2007年6月25日在中央党校讲话》,载新华网。

⑦⑩华建敏:《加快建设中国特色社会保障体系》,《社会保障制度》2008年第3期。

⑧胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗──在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年10月第1版,第20页。

⑨劳动和社会保障部:《全面贯彻“三个代表”要求加快完善社会保障体系》,《人民日报》2002年7月22日。

⑩《牢牢把握宝贵机遇开创奋力崛起新局面——三论学习贯彻胡锦涛总书记在安徽考察工作时的重要讲话》,《安徽日报》2008年1月25日。

作者单位:上海建设党校

责任编辑:周奕韵