越南反腐败的主要做法及其借鉴

李果仁 李 菡

自1986年以来,越南的革新开放事业取得了巨大的成就,越南人民也享受了革新成果。但是,贪污腐败问题一直困扰着政府,被称为“国难”,至今没有很好解决,给越南造成了极大的危害。越南共产党近年来正采取一系列反腐措施以缓解民众的不满情绪,确保社会和政治的稳定,实践结果证明了越南的反腐败基本上是成功的。中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议将反腐败问题提升至“重大政治任务”的高度,充分体现了党中央对反腐败的坚强决心。他山之石,可以攻玉,我们可以从越共反腐败斗争得到某些有益的启示和借鉴。

一、越南反腐败的背景概要

越南自1986年实行革新开放以来,处于执政地位的越南共产党不可避免地受到冲击。部分党员干部受西方思想和生活方式的影响,对社会主义道路发生动摇,脱离群众,贪图享受,以权谋私,贪污受贿,腐化堕落。而且随着对外开放力度的逐渐加大,腐败风愈演愈烈。越共原中央总书记李可漂在1999年全国的干部会议上,分析党员干部队伍现状时曾指出:“纯洁、坚定的党员只占10%,有30%的党员是不纯洁、不坚定的。”平均每年被清除出党的人数占党员总数的比例高达1%。据统计,在1986年12月至1990年9月四年的整顿中,有5万名党员被越共党组织清除。1992年底,越南政府把制止贪污、反对走私列为来年十大紧急任务之一,指示在全国范围内开展反贪污、反走私活动。在1993年展开的大规模反贪运动中,有2.3万违纪党员被查处,查处人数占越共全部党员的比例高达1.1%。在接下来的几年里,越共又在全国范围内开展肃贪和反行贿运动,并取得较大的成果。据越共党报《人民报》2001年2月报道,五年内被查处的越共腐败党员多达7万。2001年4月越共“九大”以后,在新一轮的反腐行动中,又有近1%的党员被查处,其中30%是各级党委成员。这些还是被查处的党员,而有腐败问题但没有被查的则更多。上个世纪末,有关机构曾对越共党内的腐败问题进行调查,统计数字令世人震惊。在接受调查的16万党员中,有43%的人犯有腐败罪;在被调查的2000个党组织中,有三分之一涉及腐败问题。最近几年,又有一些机构开展过类似的调查,结果仍然不容乐观。其中,2003年3月至2005年底,越共中央内政部由瑞典政府资助,在3个中央部门以及河内、胡志明市等7个省市,对5400多名官员、公司职员和民众进行了民意调查,结果显示,有32.6%的官员曾经接受过贿赂。政府官员贪污腐败严重影响了党和政府的声誉,引起人民的强烈不满,导致民怨沸腾,1997年太平省80%的乡镇农民冒着坐牢的危险上街游行,要求政府坚决惩治腐败。

上述一连串的数字表明,越共党内的腐败问题异常严重。而数量如此庞大的贪污腐败党员队伍,必然会侵蚀越共党组织的肌体,影响其健康发展,从而削弱其凝聚力和战斗力,并成为影响其执政能力的不利因素。严重的腐败问题已经对社会产生了不良影响,影响了越南的国际形象,也阻碍了越南革新事业的发展。据“透明国际”组织公布的有关国家腐败指数显示,越南在146个国家和地区的腐败指数榜上排名第102位,在10分制中得分仅为2.6分。2005年,香港政治和经济风险咨询公司将越南评为排在印度尼西亚和菲律宾之后的“亚洲第三腐败国家”。

越南的腐败问题也一直是历次国会会议所反映的民意及国内舆论注目的焦点,在2006年4月,越共的“十大”报告认为,部分党员干部、公务员的政治思想衰退、道德败坏、生活方式蜕化,存在严重的机会主义、个人主义和官僚主义、贪污腐败的问题。越南政府对反腐败斗争艰巨性的认识日益清醒,态度也日益强化。越共中央总书记农德孟在越共“十大”的新闻发布会上强调,要坚决和公开地处理党内腐败问题。在越共十届三中全会的闭幕式上,农德孟还指出,党内贪污腐败现象严重,腐败问题已成为越南当前面临的四大危机之一,是越南的“国难”,反腐是党建工作的重中之重,是保证党性纯洁、巩固党的统治地位的有效手段。越共中央政治局委员张晋在同年召开的全国干部会议上也强调,对于贪污腐败问题要严查到底,铲除腐败的根源。只有加强党的廉政建设,才能更好地做到“服务于人民”,维护人民的利益。前不久越南国家机构的高层领导人进行了人事变动,新上任的国家主席阮明哲以反腐败而闻名。这是一个信号,表明了越南前进的方向。

二、越南反腐败的主要做法

“革新开放”后越南经济持续高速发展,党的建设面临新情况、新要求,尤其是腐败现象亦从被革新政策所激活的经济、社会生活中滋生、蔓延。因此,越共认真采取措施加强党的建设,反腐伴随革新持续进行。越南国家主席阮明哲强调,反腐斗争关系到越南党和社会主义制度的生死存亡,必须不断加强并使之更加有力、高效。他们的主要做法大体可概括为以下几个方面:

1.以法治腐

1990年6月26日,越南部长会议作出反贪污的240号决定。1992年11月20日,越共中央政治局下发了关于制止、清除贪污的15号令,第二天政府总理为了落实政治局指示,作出中央114号决定,同时成立了政府反贪污走私委员会。不久,中央各部委、行业和各级地方政府都成立了反贪污走私的常设机构,并制定了一系列规章制度。1996年底越南国会颁布了《反腐败法草案》,对各种腐败行为作了具体界定,并提出相应的惩处规定。1997年越南国会通过的修改后的《刑法》规定,骗取公款或社会主义财富5亿盾(约合人民币31.25万元)以上者判处无期徒刑或死刑;受贿一亿盾(合6.25万元人民币)以上者判处无期徒刑或死刑。1998年越南国会通过的《反贪污法》规定,贪污或利用职权骗取社会主义财富500万盾(3125元人民币)以上者,受贿50万盾(312.5元人民币)以上者,行贿50万盾以上者,均追究刑事责任。此外,越共还主动加入亚洲反腐行动计划,加强与国际组织的反腐合作。为了打破“党大于法”的局面,越共规定最高法院可直接审理越共高级领导干部的腐败案件,越共中央完全不干预审判工作。这些反腐的法律无异于极具杀伤力的“杀毒软件”,是治理腐败的强有力武器。

2.整风反腐

越共“六大”之后,为了纯洁党的队伍,越共多次对党组织和党员进行清理整顿。1986年12月至1990年9月,四年间共清除了5万名不合格党员。1999年1月底,越共召开了八届六中全会,决定自1999年5月19日至2001年5月19日在全党开展为期两年的整风运动。这是越共建党70年来范围最广、时间最长的一次全面整党运动,在全党、全国引起了极大的反响。为期两年的党的建设、整顿党的运动虽然取得了一定成效,但并未达到既定目标,未能从根本上解决党内腐败问题。因此,2001年越共“九大”宣布以后继续开展党的建设和整顿运动。此后,越共进一步开展反腐整顿行动,并处分了1%的党员,其中30%是各级党委成员。2006年,越共十届三中全会通过了加强党对反贪污腐败斗争领导的决议。由于采取了上述措施,反腐败取得了重大进展,据统计,在2000—2004年期间,全国先后查处了腐败案件8800多起,涉案官员包括几名在职的正副部长在内的1.2万多人,2370多人遭到严惩。越共中央加强反腐的力度,受到广大人民的欢迎。

3.制度反腐

在反腐败斗争的实践中,越南政府逐渐意识到,建立一个完整、严密而合理的规章制度可以起到防患于未然的效果。一是实行定期检查、考核制度,保证干部、公务员队伍的基本素质。二是规定干部、公务员的一般行为准则。三是规定干部、公务员的财产申报、财政公开等一系列规章制度。例如,财产申报制度规定:“被提名或被推荐担任党、国家和群众团体各级领导的候选人,一律要申报个人房地产情况”,“干部、公务员要申报个人房地产情况及其配偶和子女在国外自费留学的经费来源”。再如财务公开制度规定,单位建设工程招标和设备购置要公开,基层经费支出要公开。四是“改革工资制度,提高工薪阶层的生活水平,反对特权特利”。五是制定领导干部责任制度。越共九大提出各级党委的主要领导人对本单位、本地方出现贪污腐败承担连带责任的规定。六是实行质询制度,2002年越共九届五中全会首次提出,任何一位中央委员可以对包括总书记、政治局委员和书记处书记在内的其他委员提出质询,也可以对政治局、书记处、中检委集体提出质询。六是实行干部轮换制度。2002年7月,在全党、全国范围内推行干部交流制度,规定总书记连任不得超过两届,县级以上主要领导干部在同一个地方担任同一职务不得超过两届任期,以解决当前比较突出的“关系网”、“裙带风”等消极腐败问题。七是建立健全监督制度,实施“民知、民议、民做、民查”的民主规程,使人民参加对干部、党员的检查、监督。2002年越共在全国开展了干部组织工作、基础建设投资和土地管理、党员“19条不准”的执行情况和解决群众上访、申诉情况的四项大检查。

4.机构反腐

新通过的《预防和打击腐败法》决定成立中央反腐败指导委员会。据悉,这个委员会的主任将由政府总理担任,副主任由最高人民检察院院长担任,成员还包括公安部长、内务部长、财政部长、总审计长、中央纪律检查委员会主任、中央内政部长、祖国阵线中央委员会主席和最高人民法院院长。由该委员会组成人员均为“铁腕”级人物可以看出,越南党和政府对“治腐”行动非常重视,并注意各部门的密切协作以利于更加迅速有效地重拳惩治腐败。

5.网上反腐

2007年6月28日,越南政府推出的反腐新举措吸引了不少国际媒体的目光。由越南反贪局直接管理的反腐败网站“反贪数据库”当天正式开通运行,网民可直接举报贪腐。反贪数据库主要设有以下栏目:热线、公民信箱、直接交流等。网站的管理方是越南政府监察委员会反贪局,目的是为了加强相关反腐专职机构交换、交流反腐斗争的信息,同时加强反腐的政府宣传工作,建立网民与各相关机构及政府监察委员会就反腐败信息进行交流与沟通的渠道。该网站的亮点是,网民登录后可随时通过热线或公民信箱举报自己所掌握的腐败分子信息。

6.媒体反腐

越南的新闻工具特别是报刊比较发达,仅中央一级的报刊就数以百计。新闻媒体对社会生活的影响愈来愈大。越南媒体高度重视反腐,目前反腐败成了越南媒体报道的重点,他们也在紧密关注社会政治、经济生活的新动向。自2006年以来越南相继曝出高官贪污腐败落马的消息,媒体的作用功不可没。以《青年报》、《年轻人》为代表的媒体,敢于指名道姓批评高官,不少案件是由媒体首先揭发的。媒体还积极进行反腐案件的深入调查报道,新闻媒体对社会生活的影响愈来愈大,在越南反腐工作中的地位越来越突出。前总理潘文凯的发言人曾指出,在新闻媒体曝光的包括腐败在内的消极事件中,90%“确有其事”。政府办公厅也认为92%的媒体披露的各种问题“是真实的”。2007年1月10日,越南总理阮晋勇指出,正是由于新闻媒体揭发、人民群众检举,使得大量的国家财产没有落入贪官口袋,减少了国家的损失,希望媒体和社会舆论在2007年的反腐工作中发挥更大的作用。

上述反腐措施不仅经济效果显著,为越南挽回了巨大的经济损失,较好地保护了革新开放事业的成果,而且政治效果突出,有利于越共树立廉洁的政党形象,从而赢得广大人民的信任,促使他们积极向越共党组织靠拢。尽管越共采取了许多反腐措施,但反腐败工作仍然任重道远。

三、借鉴与建议

1.借鉴越南反腐败法治体系

坚持依靠“立法建制”反腐败,建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系,是越共反腐败的成功经验。我国现阶段的反腐机制,不仅仅是党纪多、国法少,一些重要的反腐法律并未出台,而且在机制运行上“政出多门”,不能很好地形成预防与惩治的合力。比如,负责党内反腐的纪委设置的宣教室、党风室、纠风室等,都有预防腐败的职能;监察部门以及检察机关中也多有负责预防职能的机构设置。制度不完善、机制不协调,一方面给官员提供了贪腐的制度空间,形成了执法死角;另一方面也给反腐国际合作造成不必要的障碍,给一些外国政府指责中国反腐动机留下口舌和把柄。一个典型的例子就是久拖难决的“赖昌星引渡案”。对于腐败行为重新给予清晰界定十分必要。我们要在原有法律纪律和制度体系的基础上,借鉴越南反腐败的经验,制定一部统一的《反腐败法》,该法应对各类腐败罪行的界定、立案调查、起诉和惩处等进行详细规定,以减少由于现有法律体系规定不清而造成的漏洞。《反腐败法》的制定要具有前瞻性,不仅要能够有针对性地解决当前经济转轨时期反腐败工作中出现的问题,还要面向未来,面向社会主义市场经济体制下可能出现的各类腐败现象。

2.整合反腐机构

我国纪检监察机构受党委、政府的领导,没有独立的办信查案权力。虽然说为约束公务员行为,出台了《公务员法》,颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,逐渐形成了问责制、形成了述职述廉制度、创建了行贿黑名单制度等等。但真正用在办信查案方面的制度不多,可操作性的制度不多,真正指导、规范办信查案、加强办信查案力度、加大惩处力度、查办方法手段的举措有限。纪检监察机构在办理人民群众信访举报,查处违纪违法案件中,没有完善的制度,很容易使腐败分子成为漏网之鱼,逍遥法外。因此,要突破传统的纪委、监察部、检察院的反腐模式,要吸纳国资委、银监会、证监会、保监会、民主党派、预防腐败局、安监局等机构进入反腐系统,整合反腐机构,形成反腐合力,从而对权力主体形成监督。整合后的反腐机构应该隶属于国家元首,从而提升监督的权力,提高监督的效果。

3.用科学制度反腐

制度是反腐的根本。众多的研究表明,世界上有最先进的预防腐败的办法,这就是“官员家庭财产申报制度”、“金融实名制”、“遗产与赠与税制”,以及“公民信用保障号码制”,这些措施是从根本上去防止腐败行为的发生,是一种治本的措施。其中的重中之重就是官员的“家庭财产申报制度”,从欧美到日韩,从越南到俄罗斯,世界上多数国家都采用这种阳光制度进行反腐。据新华网、人民网等网站的调查显示,公示官员财产被认为是遏制腐败的一把利剑,但全国人大代表王全杰的调查显示,97%的官员反对公示财产。官员反对如此强烈,说明了什么?现在,腐败问题已经到了非常严峻的时刻,抓出一个贪官,其贪污数额就是千万亿万,而且一个科级干部就可以贪污上千万。从重庆打黑双规的高官看,更加证明了腐败的严重性。温家宝曾经说过:“我深深思考了一下,为什么在应对金融危机这样重要的时候,而群众却十分关注反腐败?我以为,经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中,政府廉洁尤为重要。”公众有理由相信,“制度反腐”总有一天会取代“权力反腐”。

4.用互联网反腐

从当前我国互联网反腐建设来看,各省市都开通了政风行风热线,市(地)一级的开通率达到94%,建立信访网站,如中国廉政网、中纪委信访举报网站,初步实现了反腐倡廉电子化,造就让“权威”甚至是部分部门和地方的“绝对权威”处在人民的监督之下的形势。从“最牛书记”张志国、海事局长林嘉祥、“九五至尊”周久耕到领导干部别墅群、公务员出国考察清单,凸显互联网在预防和惩治腐败中的作用。调查显示,公众对有效举报方式的排序依次为:网络曝光(35.8%)、传统媒体曝光(31.3%)、向纪委举报(17.2%)、向检察院举报(11.4%)、向上级政府机关举报(3.3%)、向公安部门举报(0.5%)。实践证明,反腐败不能单独依靠某几个部门的力量,必须依靠全民集体编织反腐天网,每个人都应在这张网上扯上一根线。有关专家认为,纪检部门应以更积极的态度对待公众举报。比如设立专门机构处理网络举报,规范网络举报信息的收集、处理和管理程序,设立网络发言人等具体制度等。无论能否立案,都应该给举报人一个回复。这是对公众热情和积极性的最起码尊重和支持,也是我们全民反腐的强大助推器。这些年来,人民群众在反腐败斗争中表现出了极大的热情,发挥了重要作用。因此不仅要在党内开展反腐倡廉建设,还要调动人民群众反腐败的积极性,参与反腐败斗争,齐抓共管,反腐败工作才有可能真正取得实效。

5.媒体在反腐中的作用也应被充分重视

众所周知,在西方国家,新闻媒介被称为国家立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”,是社会系统的信息通道。新闻媒介在反腐败的斗争中发挥着两大职能:第一,媒体出于本能的需要,从不同的角度注视着政府高级官员的活动,近几年来,我国的一些重大腐败案件大多是被新闻媒介披露出来的。第二,腐败分子不仅害怕新闻媒介警犬般的嗅觉,而且害怕新闻媒介的宣传会引起广大民众的关注和愤怒。新闻媒介能督促国家专门机关有效地开展侦查、控诉和审判活动。

6.借鉴国外反腐败的国际合作有益做法

随着经济全球化和区域经济一体化的发展,腐败已成为一种跨国境的犯罪行为,反腐败成为世界各国面临的共同课题。在反腐败上加强国际合作,已形成共识,并成为国际反腐败斗争新的发展趋势。一些国家政府间和国际民间反腐败组织及机构应运而生。2003年12月《联合国反腐败公约》的出台,为进一步推进反腐败国际合作提供了更广阔的舞台。我们要以积极主动的姿态,着力推进反腐败国际交流与合作,建立健全防范腐败分子外逃、境外缉捕、涉案资产返还等工作机制。此外,还应加强与国际刑警组织、国际高级检察机关组织等国际司法组织的合作,联合打击各种腐败犯罪,并积极与其他国家开展司法协助和引渡条约的谈判、签署工作,堵住腐败分子的外逃后路,推进反腐败斗争深入开展。

作者单位:湖南省社会科学院

责任编辑:袁志平