浦东新区推进党内基层民主的实践与思考

邱素琴

党内基层民主是党内民主建设的基础工程。近年来,浦东新区各级党组织把发展党内民主放在基层党建工作的突出位置,把推进党内基层民主作为浦东开发开放先行先试的重要内容。按照“一个重点、四项内容”的总体思路,积极探索扩大党内基层民主的多种实现形式,为进一步发展党内民主,增强党内和谐奠定了良好的基础。

一、近年来浦东新区推进党内基层民主的实践

随着浦东改革的不断深入和社会的深度转型,不同利益阶层日益分化,人们的主体意识日益觉醒,市场经济对政治民主的诉求不断增强。浦东新区党委站在浦东改革开放“先行先试”的高度,以锐意进取的精神坚持从基层抓起,积极探索扩大党内基层民主的体制、机制以及实现形式,由点及面,循序渐进,不断完善。

1.从“两推直选”、“两推一选”到“公推直选”,不断完善党内民主选举制度。党内选举制度是党内民主的一项基本制度,是党内民主发展程度的重要标志,也是党员民主权利的直接运用。2005年5月起,浦东新区率先在合庆镇庆丰、友谊两个村进行了基层党支部“两推直选”换届选举的试点工作。随即合庆镇53个基层党支部的换届选举工作,有11个村和12个企事业单位采用“两推直选”(党员推荐、群众推荐、党员大会直选)的方法,分别占到总数的37.9%和50%,其余的村和企事业单位采用“两推一选”(党员推荐、群众推荐、党内选举)的方法。早在2003年的居委会换届选举中,当时全区24个街镇的468个居委会采用直接选举方式的占40%,直选居委会中采用一步海选方式的占57%。2006年的换届选举中,直选居委会达到100%。2006年8月至11月,浦东新区在高东镇开展镇党委(纪委)换届“公推直选”试点工作,通过规范“一次报名、一次推荐、一次审核、一次公推、一次考察、一次公示、一次审批、一次审议、一次直选”,即“九个一”的程序,直接选举出新一届镇“两委”班子。完善党内民主选举制度,极大地增强了干群间的信任度和认同感,密切了党群干群间的关系,使党员干部对上负责和对下负责有机统一,起到了“选拔一人,带动一批,凝聚一片”的积极作用。

2.从镇党代会常任制试点到试行区党代表任期制,积极拓展党代会代表在闭会期间发挥作用的途径和方式。党的代表大会制度是党内最根本的政治制度和领导体制,是广大党员享有民主权利的重要途径和方式。浦东新区从区党代会和镇党代会两个层面,完善党的代表大会制度,探索在党代会闭会期间发挥代表作用的有效途径。在镇党代会层面,从2002年3月开始,浦东新区率先在高行、北蔡两镇进行党代会常任制试点,随即有序推进。在试点中,通过建立完善党代会常任制工作机制,包括党委会向党代会报告工作制度,党委班子和党委成员接受党代表评议制度以及“三级”联系制度(即党委委员联系党代表,党代表联系党员,党员联系群众)等,积极探索实行党代会常任制的有效机制。在区党代会层面,从2005年开始,浦东作为全市两个试点区之一,积极探索发挥区党代会代表在党代会闭会期间的作用。按照市委的部署,区委完善了日常组织机构,印发了《中共浦东新区委员会关于进一步发挥区党代表在党代会闭会期间作用的实施意见》、《浦东新区关于进一步发挥区党代会代表在党代会闭会期间发挥作用的实施办法》等指导性文件和工作制度。2007年,按照党的十七大关于实行党的代表大会代表任期制的要求,区委出台了《关于进一步发挥区党代会闭会期间代表作用的若干意见(试行)》,为区党代表常任制的试点工作的顺利推进提供制度保障。

3.从区委到街道(镇)全面推行“党务公开”,自上而下畅通党内信息。“党务公开”是畅通党内信息的重要渠道,也是落实党员知情权、参与权和监督权的重要保障。在区委层面,新区区委自2006年9月出台《区委党务公开工作实施意见》以来,始终坚持边公开、边探索、边总结、边提高,形成了完善的工作规程。包括区委领导负责的区委党务公开工作合力推进工作机制,党务公开相关的工作程序,党务公开工作平台以及严格检查和督促的工作制度等。在基层党组织层面,新区区委首先在金杨、塘桥、北蔡和高行等街镇同时开展党务公开试点,再由点及面全面推进。在工作中,建立了“党委统一领导、部门各负其责、纪委协调监督、群众广泛参与”的党务公开领导机制和工作机制,明确党务公开的办事依据、内容、要求、程序、时限等,不断推进党务公开工作的规范化。

4.从强化对领导班子的有效监督到开展下派纪检监察组织试点,探索监督主体的独立性方向。完善党内监督是党内民主建设的一项重要内容。浦东新区区委在加强制度建设的同时,不断设置严防领导干部权力失控的“高压线”、“警戒线”,同时积极探索在监督实践中存在的体制性问题。自2006年开始,新区区委选择川沙功能区域,按照“直接领导、区域派遣、四位一体、统一管理”的思路,试行新区纪委(监察委)向功能区域下派纪检组(监察室)。纪检组(监察室)作为新区纪委(监察委)的派驻机构,实行区纪委(监察委)和功能区域党工委双重领导,以区纪委(监察委)领导为主,实现纪检、监察、巡视、审计四位一体,合署办公,派驻人员工资、津贴、福利待遇等由区纪委(监察委)负责。着力通过“体外监察”,增强纪检监察工作的有效性;通过点上先行先试,探索研究新区各级纪检监察部门“上设下派”的组织架构设置、工作职能设定和操作程序设计,加强“体外监察”的有效途径,探索监督主体的独立性方向,增强纪检监察工作的权威性。

二、当前推进党内基层民主亟待解决的主要问题及其对策

近年来,推进党内基层民主作为中国特色社会主义加强民主政治建设的重要内容取得了许多突破性进展,各项制度正稳步推进,不断完善,同经济社会的发展有机融合。推进党内基层民主,也是我们党加强基层组织建设,激发组织活力,发挥党员主体作用的重要举措。结合调研资料的分析,现阶段推进党内基层民主还存在一些亟待解决的问题,主要有:

一是认识有待进一步提高。在调研中,尽管许多党员对扩大党内民主充满信心和期待,从基层民主推进情况看,党员参与率也比较高,但在认识上还存在一些模糊概念。比如,有的党代表把党代会仅仅看作是党委领导下的机构,或者干脆看成是党委深入基层、联系群众的渠道和平台。有些基层党组织对推进党内民主,保障党员民主权利的重要性认识不足,存在“上热下冷”现象。

二是可操作的制度设计和体制保障有待进一步完善。在回答“党代表最重要的职责”问题时,有40.6%的代表是“联系党员群众”,只有28.5%的代表认为是“参政议政”;在回答“最难履行的职责”问题时,有47.3%的代表认为“监督同级党委”的职责最难履行。在调研中,基层党代表的结构普遍存在领导干部比重过高的情况。出现这些问题的重要原因是“没有明确的制度规定”,即在操作中缺乏相应的制度规程和体制保障,反映了现有制度的不完善性。

三是相关的定位、职责有待进一步清晰。在一些试点工作开展比较好的单位,比较突出的问题是相关制度的定位及其职能的界定。包括基层选举中的授权关系、责任向度及其管理体制等,比如,党员与党代表之间的授权关系,党代会与党委会之间的授权关系以及党代会常任制在职能上如何厘清与同级人大组织的联系与区别,党代表如何参与人大代表的竞选等,这些问题随着党内基层民主的推进而突出。

四是党员群众的民主能力有待进一步增强。在调研中,有的党代表把“代表”的资格仅仅作为政治荣誉,缺乏履职意识,有的党代表把党代会常任制仅仅看作是党委联系党员群众的工作机制。在党内民主选举中,党员对民主选举的程序、仪式是否规范、庄重一般不很关注。目前,党内民主能力的缺乏是比较普遍的现象。党员,包括许多党代表在内普遍缺乏专业培训。据对某区域243位党代表了解“最需要组织帮助的问题”时,有40%的代表要求参加培训,提高履职能力。

五是推进党内民主的评价体系有待进一步完善。发展党内民主的关键是尊重党员主体地位,保障党员民主权利。因此,评价考察党内民主制度建设的重点是,党员民主权利的保障和党员主体作用的发挥以及基层组织活力的激发。当前推进党内民主建设还缺乏必要的评价体系和动力机制。

推进党内基层民主,对加强党的基层组织建设,保障党员民主权利,发挥党员主体作用,激发基层组织活力具有极其重要的意义。当前,推进党内基层民主需要不断创新工作思路和方法,大体可从五个方面作些思考:

其一,增强党员主体意识,提高民主素养和民主能力。党员是党的建设的主体,是发展党内民主的主体,党员主体地位的实现程度是衡量党内民主发展程度的重要标尺。尊重党员主体地位是推进党内民主的逻辑起点。各级党组织要建立工作责任制,把党员主体意识的培育情况、党员民主权利的保障以及主体作用的发挥,作为党建工作年度考核的重要内容。通过制定任务分解表和阶段性的推进目标,明确各单位、各部门推进党内民主建设的职责、任务、要求等,切实把增强党员主体意识,提高民主素养和民主能力,作为加强党内民主建设的重要内容抓紧抓好,增强内动力。

其二,完善与相关制度相配套的机制,增强制度的系统性、整体性、可操作性。党内民主制度建设是一项系统工程,一项制度的实行必须同时考虑相关措施的配套。比如,试行党代会常任制,就要建立完善党员代表提名制度、竞选制度、党代表履职制度以及党代表向全体党员报告工作,接受党员质询、问责乃至对不称职者的罢免制等与之相匹配的体制、机制。同时,还要进一步增强各项制度相互间的关联性、对接性。比如,在制定党务公开制度的同时,就党务公开的内容、程序等要与党代会常任制有关党内信息披露制度相衔接。

其三,积极有序地扩大试点,形成党内民主整体推进的制度优势。要将试点过程中的好经验、好做法及时制度化、规范化,形成制度优势。当前,要加强各基层单位党内民主经验的总结和提炼。比如,在街(镇)、村(居)等基层党组织可以全面推进党务公开制度,选择有条件的“两新”组织、机关、事业单位和国有企业党组织进行试点,同时,探索不同类型党组织开展党务公开工作的途径方式。在党内选举中,进一步引入竞争机制,不断扩大党员直接选举的范围和比例,在党代表选举中可以试行差额直选等。

其四,建立完善科学的评价体系,积极探索推进党内基层民主的激励机制。结合扩大党内民主的内容、效果,分试点工作和推广工作两类,并通过设置不同的权重,建立完善科学的评价体系,鼓励条件成熟的街道、镇、企事业等基层单位解放思想,积极探索,积累经验。对基层支部工作的考量要增加发挥党员主体作用、保障党员民主权利等发展党内民主的内容。上一级党组织要鼓励试点单位的积极探索、大胆实践,并通过搭建平台,组织论坛等多种形式,及时总结推广试点经验,使各项工作统筹规划、联动发展、整体推进。

其五,加强对实际问题的研究,及时为基层推进党内民主破解难题。发展党内民主具有很强的实践性,在探索中既要善于总结新鲜经验,又要敢于直面问题,及时研究解决在实践中面临的各种问题。比如,在探索发挥党代表在党代会闭会期间的作用时,同时要研究如何建立正常的党内权力授权机制,包括党员与党代表、党代会与党委会的权力委托关系,党代会、党委会的责任向度,党代会与人代会的职责界定以及相关的信息传递、反馈机制等。进一步推进党务公开制度,同时要研究党务公开的内容、程序及其方式等。这些实践问题都有待我们理论工作者和实践部门共同研究探索,为不断完善党内民主提供制度保障和智力支持。

综上所述,扩大党内基层民主,是加强党的基层组织建设一项复杂的系统工程。在不同经济社会条件下,党员群众对党内民主的认识不同,对民主的诉求也不尽相同。推进党内基层民主建设,不能片面追求“轰动效应”和“一刀切”,要按照科学发展观的要求,从实际出发,既要注重因经济社会发展水平不同所导致的民主诉求的差异,也要注重区分不同层面的党员群众对民主内容要求的差异。坚持边试点、边总结,边推进,积极稳妥探索推进党内基层民主多种实现形式,为扩大党内民主带动人民民主积累经验。

作者单位:中共上海市浦东新区区委党校

责任编辑:周奕韵