党校“双轨制”成因、现状及未来趋势分析

陆　踊

摘要：党校“双机制”是中央一贯重视并持续推进党校教师队伍建设的体制性成果，其核心是遵循党校教育规律，促进党校教师的专业化发展。当前必须以科学发展观为指导，认真研究“双轨制”下的党校体制机制变革，务实化解现实问题，为全面开创党校工作新局面提供坚强的人才保障。

关键词：党校“双轨制”；党校教育规律；人才保障

中图分类号：D261，41文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0024--06

目前，从中央到地方各级党校普遍实行人事与工资制度的“双轨制”，即同一党校的部分内设机构及其工作人员参照公务员法管理，实行公务员工资制度；另一部分内设机构及专业技术人员、工勤人员按事业性质管理，实行事业单位工资制度。这一体制，在1995年《党校工作暂行条例》和去年9月修订的《党校工作条例》中均有明确规定。一个单位，两种体制、两种性质人员长期并存，这是党校管理、特别是党校队伍建设的独特之处。能否正确认识这一体制，自觉遵循其特有规律，进而扬长补短、充分发挥它的体制性优势，事关党校队伍建设成效，事关党校能否在制度上和机制上将科学发展观的要求真正落到实处。

一、党校“双轨制”是中央一贯重视并持续推进党校教师队伍建设的体制性成果。

早在延安时期和建国之初，以毛泽东同志为核心的中央领导集体就十分注重党校教育，重视教学成效。毛泽东、刘少奇、朱德、张闻天、董必武、李维汉等老一辈无产阶级革命家都曾亲自兼任过党校教员。各地党校基本形成了一支适应战争年代需要的党校兼职教学力量。

建国后，特别是随着社会主义三大改造任务的逐步完成，中央要求“各省市委和自治区党委必须采取有效措施，把党校工作提高一步，使之逐步走向正规，以进一步适应伟大的社会主义建设的需要”，并且对党校教师队伍的规模、来源、培训做出了明确规定，强调“没有一定数量的能胜任教学工作的干部是办不好党校的”。根据中央指示，中央高级党校、各大区中级党校和省(市)自治区初级党校纷纷加强了正规化建设。针对教学力量十分薄弱的情况，各级党委主要选调具有一定理论基础、有相当实际工作经验、能负责讲课的较强的领导骨干充实党校教员队伍。教员身份是“教研室干部”或“教学干部”，职务分教员、助教、辅导员三种，每种职务又分四级，上下交叉。教学人员的职务名称和待遇主要根据本人的教学能力和原任职务综合确定。此后，随着全党干部学历教育的不断加强以及新中国高等教育事业的发展，我党直接培养的具有较高学历的“新知识分子干部”陆续充实党校，仍然实行干部身份管理，参照行政职级，称为科员级教员、副科级教员、正科级教员等。事实上，党校人事、工资管理上的单一体制，一直延续到改革开放之初。

在单一体制时期，各级党校逐步走向正规，基本形成了自己的专兼职教师队伍，且教员素质有了明显提高。但这一时期的教师队伍建设，依然存在很多问题。一是专职教师队伍发展不快。各地党委对教员的配备、培养重视程度不一，有些省(市)委认为“别的岗位上缺了干部不行，而党校缺了教员可以慢慢解决”，有时还把党校工作的干部作为突出中心工作的机动力量去使用。二是教学能力不足。各党校教学力量的薄弱仍然是党校建设工作中最困难的问题，一般省市党校能教课的教员极少，而且，许多教员水平不高，不能满足学员的要求。一些教员不愿意系统地研究和讲授理论，教条主义、经验主义的教学方法普遍存在。三是部分教员的专业思想不够巩固。热衷于组织领导一线工作，轻视理论研究与教学业务，教员的政治、物质待遇也没有统一规定或规定得不完全适当，这些都导致了担任党校工作的干部也有不安心的现象。加上十年“文革”时期，党的干部教育事业和党校工作遭受严重破坏，党校教师队伍基本解散。

以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体拨乱反正，1977年发布了《关于办好各级党校的决定》，全国各级党校相继恢复。1980年2月又召开了全国党校工作座谈会，批转了会议《纪要》。这次会议是继1958年之后时隔22年第一次召开的全国党校工作会议，邓小平同志到会作了报告。这次会议再次将建立“教学和理论研究队伍”列为“办好党校的重要问题”，要求各级党委“要为党校选调适合从事理论工作的干部”。首次提出“要实行职称和考核制度，比照教育部的有关规定，评定教学人员的职称，并相应地解决好他们的政治待遇和生活待遇问题”。

此后，在王震、蒋南翔同志主持中央党校工作期间，他们广泛调研，多次向中央提出建议，积极推动党校教育从短期轮训为主转向正规化培训，提出在中央党校建设一支“数量上足够，质量上具有国内先进水平”的教师队伍。1983年4月，第二次全国党校工作会议召开，对党校教育正规化问题进行了充分讨论。5月，《中共中央关于实现党校教育正规化的决定》正式颁布。《决定》要求各级党委从适应社会主义现代化建设和加强执政党建设的高度，务必加强对党校工作的领导。首次提出“党校教育是整个国民教育的一个重要组成部分”，明确“中央党校和省、市、自治区党校均属高等院校体制”，特别强调要“大力加强和充实”各级党校教师队伍，“采取多种形式解决党校师资薄弱的问题”。1985年1月，在中央批转的《全国党校工作座谈会纪要》中，又进一步明确“加强各级党校师资队伍建设，是党校教育正规化建设中最根本的建设”，要“努力使全国党校拥有一支数量可观、专业学科门类较全、水平较高的师资队伍”，并具体规定“教师的工资待遇，省(市)级党校可按照高等学校教学人员工资标准执行，地(市)、县级党校分别参照大专、中专的办法执行。”经过多年推行，这项政策有力推动了党校师资队伍建设，教学科研阵容日益强大，“一校两制”的格局也陆续成形。到1993年，中央办公厅首次批复党校人事、工资实行“分类管理”。1995年，这一规定写进了《党校工作暂行条例》，党校“双轨制”在党内法规中得到确认。

这一时期是党校由单一体制逐步转向“双轨制”的时期。教师队伍建设的指导思想从“文革”前相对单一的满足课程需要、满足学员需求，发展为从数量、质量、学科门类、结构层次等各方面全面推进。师资建设的侧重点也从“文革”前强调选任“政治理论+实际经验”的优秀干部，转为更注重吸纳有较高学历与学术水平、兼有教学与研究专长的党内专家学者。在这一思想指导下，党校全面推行了教师职称评审和业务考核制度，建立了以国民教育高校或中专校为参照的党校教师工资待遇，形成了“双轨制”支撑下的党校教师专业体系。这是新时期党校教师队伍建设取得的最大成就，意义深远。

综上所述，党校“双轨制”是我党长期以来不断加强党校教师队伍建设的实践产物，是各级党校勇于克服面临的各种教学困难、坚持探

索党校教师培养和选任机制的创新成果。

二、党校“双轨制”的核心是遵循党校教育规律，促进党校教师的专业化发展。

70多年来，党校教师队伍从兼职时代发展到“党政干部”单一体制下的分类建设时代，又发展为“双轨制”支撑下的相对独立发展时期，走过的其实就是党校教师专业化的发展之路。

从历史上看，教师职业总要经历非专业化和专业化两个时代。而专业化一般又要经历组织发展阶段和专业发展阶段。党校师资的发展也是这样。延安时期以及建国之初，党校师资大多以兼职为主，数量短缺，水平不一，人员稳定性差，教学活动中“能者为师”、“长者为师”、“任务型”、“经验式”色彩较浓。这些都构成了非专业化时期的主要特征。党校教师专业化，应从上世纪50年代中央提出各级党校“逐步走向正轨”开始，历经“文革”前后以及改革开放初期的“组织发展”阶段、上世纪90年代以来的“专业发展”阶段，目前仍处于持续发展中。

所谓“组织发展”，是指教师团体或教师团体在政府、社会支持下，为谋求社会地位整体提升(工会主义)或为提高专业准入门槛(专业主义)而推行的发展变革。在这个时期，党校教师队伍不仅在人数上有了明显增长，形成了相对稳定的专业群体，更重要的是，他们的专业地位开始从长期依附于党校行政队伍的状况中分离出来，成为党校队伍建设中的特别组成部分，他们的专业发展也从党政干部的职位序列、晋升渠道中摆脱出来，逐步获得建立在专业贡献之上的自我实现空间。尽管这个过程相对缓慢，且由于十年“文革”而不幸中断，但是，改革开放的强劲动力，中央“建设高素质干部队伍”的扎实举措，使得党校师资队伍建设自上世纪80年代起加速推一进，并在90年代取得重大突破。“双轨制”不仅解决了党校教师的职业归属、社会地位、专业待遇等社会问题，而且从专业内部建立了职业标准、职业准入和职业评价体系。“组织发展”使党校的教学科研真正成为了一个相对独立的专业领域，党校教师成为了一支既具有教师职业一般属性又肩负着特殊使命和要求的专业队伍。

促使专业队伍在业已形成的专业领域持续发展，这是教师“专业发展”阶段的核心内容。这种发展绝不只是学历形式上的提高，或是专业经验的积累，而是建立在学习一自省、实践一反思、综合一提升基础之上的持续不断的职业内涵拓展和职业标准修订。上世纪90年代以来，“专业发展”逐渐成为党校师资专业化的主体内容，并由此带动了党校教学质量的整体提升与师资队伍的稳定发展。新颁布的《党校工作条例》充分吸纳了最近十几年来全党对干部成长规律和党校教育规律的实践认知。围绕怎样建设好党校教师队伍，《条例》不仅直接阐明了党校教师队伍建设的总体目标、素质要求、基本途径和各项政策保障，而且通过进一步强调教学工作的中心地位和科研工作的基础地位，通过党校教学科研的一系列新增规定，从教学布局、资源利用、科研交流合作、教学方法创新、教学管理、师资培训、学科建设、教材建设、图书信息建设等各个方面，多侧面强化了党校教师所应具备的专业学识、专业能力、专业规范和专业精神，揭示了党校教师立足新起点、推进“专业发展”的全新内涵。

党校教师的专业发展，实质上就是党校教师工作的专业技术特征被不断放大、不断强化的过程，是专业技术的独特性逐步寻求到与之匹配的管理制度的保护与支撑、实现深度融合的过程。没有与之相配套的制度创新，党校教师专业化就不可能实现。从这个意义上说，没有党校“双轨制”的创新，就没有今天党校教师队伍建设的生动局面和丰富成就。

三、当前“双轨制”面临新的考验

经验表明，“双轨制”只有在两种前提下可以实行有效调节。一是党政干部序列与专业技术序列之间做到职级基本对应、待遇基本对等。在过去相当长时间内，党政与事业两类体系一直是互为参照、同步联动的。二是党校自身必须拥有相对充裕的人事调节和资金调控能力。这是过去20多年来各级党校争相创收、多元发展的主要动机之一。即使在两种前提同时具备的情形下，伴随“双轨制”的依然有“三个难题”，在不同程度上制约着“双轨制”的优势发挥。

第一，利益平衡难。两种体制下的人员，工作特点不同，考核要求不同，业绩呈现不同，要很好地把握“公平”与“效率”，仅有总体合理仍然是不够的。在单位内部的利益微调、得失权衡中，往往各执一词，莫衷一是。长此以往，助长了斤斤计较、妥协照顾的消极风气。

第二，身份转换难。对部分人员而言，更适宜管理、服务工作还是更适宜教学科研工作，总要经过一个发展周期才能逐步明朗。而现有的人事分类管理政策日趋严格，使得体制间的身份转换难度加大。这在一定程度上制约了当事人的发展空间，也抵消了部分人员的发展热情。

第三，体系开放难。党校“双轨制”不仅存在体制间的身份转换难题，事实上还存在着相同体制内的开放障碍。党校教师与同类高校、哲学社科研究机构的专业人员属于同一体系，但这么多年来，一直没有形成有效的人才交流、优势互补机制。党校行政管理人员与校外党政系统的人员交流，事实上也非常困难。中央有关“建立党校干部内外交流制度”的规定，执行情况一直不佳。一校之内，两个体系同时存在“小而僵”的特征，消解着党校“双轨制”的活力。

从当前看，党校“双轨制”面临的问题，应该既有“两个前提”受到的冲击，也有“三个难题”的持续困扰。集中表现为三点：

第一，各地“规范公务员津补贴”，给党校“双轨制”带来冲击。利好公务员的制度“单兵独进”，打破了一贯以来两个体系互为参照、整体联动的默契，让党校“双轨制”矛盾凸显。而退休保障制度分类改革的可能性，更加重了教师群体的担忧，甚至对中央高度重视党校教师队伍建设的一贯政策和党校教师专业化发展的价值产生了怀疑。

第二，公务员制度全面实施和部门预算不断强化，使党校的自我调控能力受到很大限制。从1993年《国家公务员暂行条例》出台到2006年1月1日《国家公务员法》正式实施，公务员及其参照管理人员的制度体系不断完备，管理日趋规范。党校因为纳入“整体参照”，在加大政府预算的同时，也受到了严格的收支约束，再加党校函授停办、创收能力大幅下降，这从政策、资金两方面严重削弱了党校原有的调控能力。

第三，各地党校纷纷出台应对之策，政策的差异性更加剧了利益的不平衡，教师诉求呈现多样化。为稳定党校教师队伍，调控“双轨制”造成的利益不均，各地党校纷纷争取党委、政府支持，出台了各种倾斜政策或补救性措施。有取消“双轨制”，实施“全员参照”的；有增大“参公”人员比重，缩小专业技术队伍的；也有争取额外的财政政策和资金补助，为专业技术人员实施校内补差的。但任何一种政策，既受制于

校情和本地实情，也很难满足教学科研人员的各类期待。诉求的多样化，加剧了问题的复杂性。

应该看到，党校“双轨制”面临的问题，是体制完善与发展过程中的问题。我们既不能因此而全盘否定党校“双轨制”，看不到它的优势与积极面，也不应在问题面前无所作为，任由消极因素扩大，影响党校的师资队伍建设，影响党校的稳定与和谐。

四、以科学发展观为指导，认真研究“双轨制”下的党校体制机制变革，务实化解现实问题，为全面开创党校工作新局面提供坚强的人才保障。

党校“双轨制”面临的问题，无疑是影响和制约党校科学发展的突出问题。要解决好这一问题，从根本上说，还是要坚持辩证唯物主义和历史唯物主义观点，全面、联系、发展地看待问题；坚持“三个适应、三个促进”的总要求，继续以改革创新精神开创党校工作新局面；坚持以师资队伍为重点，统筹党校三支队伍建设；坚持以制度创新为根本，加速党校教师专业化进程。

首先，党校“双轨制”已经走过了酝酿期和成形期，但还远远没有走到成熟期。我们既要看到这一体制是世界范围的教师专业化运动在党校事业发展进程中的客观体现，也要看到全党为探索这一体制、加速建设高素质的党校教师队伍所做出的开创性工作。既要看到这一体制在当前维护党校稳定、全面开创党校工作新局面中的基础作用，也要看到全党深入学习实践科学发展观，促进这一体制不断变革完善、走向成熟的必然趋势。正因为如此，我们就能理解《党校工作条例》在明确党校人事与工资管理制度时，为什么既沿用“双轨制”的表述结构，又刻意体现文字与逻辑的灵活、包融，预留制度空间，以明显区别于《暂行条例》对“人事工资分类管理”的明确规定。这本身就是实践的进步。

其次，如同“双轨制”是党校事业不断发展取得的成果一样，眼前“双轨制”面临的问题仍然是发展中的问题、前进中的矛盾，同样要通过党校事业的新发展来解决。胡锦涛同志讲过：“要把科学发展观贯穿于想问题、作决策、干工作的全过程，以长远眼光谋划发展，以全局意识统筹发展，以科学态度抓好发展”。这也是我们党校工作同志应该掌握的科学的思想方法。当前，贯彻落实全国党校会议精神，认真实施《党校工作条例》，以改革创新精神全面开创党校工作新局面，这是党校教育事关长远、事关全局的最大主题。只有把这个主题谋划好、统筹好、落实好，党校事业才能迎来新一轮发展，党校体制的完善、创新才能有坚实的依托。

第三，深刻认识统筹党校三支队伍并始终突出党校教师队伍建设的重大意义。在全国党校工作会议上，胡锦涛同志明确要求：“要加强党校人才队伍建设，通过多种途径和方式，提高教师队伍素质，努力培养造就一批马克思主义理论家、教育家。”习近平同志强调“要努力改善党校教职员工的学习、工作和生活条件，保障教职员工按规定应当享受的工作和生活待遇”。不久前颁布的《党校工作条例》，作为党校最根本的法规制度，明确规定党校要把队伍建设作为党校事业发展的“关键”，队伍建设又要以教师队伍建设为“重点”。要求各级党校“通过制定和实施人才强校战略，造就一批政治强、业务精、作风正的高素质教学科研人才”。这些都集中强调了教师队伍在全面开创党校工作新局面中的重要地位和关键作用，是我党对党校教育规律的深刻认识和自觉遵循。在当前局部政策调整、配套尚未形成的特殊时期，党校同志，无论是参公人员还是专业技术人员，都应该加深认识，坚定信心，做好工作。

最后，“双轨制”诞生于党校教师队伍建设的创新实践，也只有在新的实践创新中不断完善体制、激活机制。这里有两个层面上的问题，一是对党校人事、工资制度的重新选择，二是对现行“双轨制”的调整完善。党校制度选择的基本要求是公正和效率。所谓公正，就是不谋求特殊制度，只是对公众视野中现有制度的选择与对接。所谓效率，就是制度选择要切实遵循党校教育规律，最有利于提高党校教育质量。有学者认为，随着国家公务员分类管理制度的逐步成熟，专业技术类公务员有望成为党校教师队伍参照的新制度。坚持和完善“双轨制”，意味着体制运行的前提要保证，意味着配套、支持政策要完备。当前，专业技术人员绩效工资方案正在制定出台之中，尊重知识、尊重人才是党和国家一贯的方针政策，保障教师待遇既是政府的法律规定，也是多年来的推进重点。当前的“跨步差”不可能形成永远的“价值差”。对这一点，我们应该坚定信心。在公务员制度及其管理不断规范的同时，专业技术人员的管理制度也将更趋规范。2008年9月，经江苏省委、省政府批准，《江苏省事业单位岗位设置管理实施意见》正式出台。省人事厅相关负责人介绍，全省将于今年6月底前基本完成岗位设置方案报批，年内完成岗位聘用。这个意见明确了事业岗位将“按需设岗，竞聘上岗，以岗定薪，合同管理”，党校也将依据这个意见，核定事业管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位，作为人员聘任、岗位定级、职位调整以及核定岗位工资的主要依据。这也被普遍视为事业单位整体调整绩效工资之前的一项基础性工作。此外，为规范公有企事业单位管理人员到党政机关交流任职工作，中组部于2006年制订出台了《党政机关公务员调任暂行办法》，省委组织部也于今年3月出台了相应办法，这标志着党校“一校两制”之间的正常体制间交流终于有了一个制度依据。当然，这方面的完善和创新，也在于党校自身解放思想、不懈探索，有难度，更有希望。

南通党校是“双轨制”体制下教师队伍发展较快、业绩较大、影响较广的市级党校。近几年来也同样面临“双轨制”的许多问题。为解决这些问题，校委会根据全市开展深入学习实践科学发展观活动的要求，在市委、市政府支持下，正视问题，深入思考，多方调研，问需于民，问计于民，着力理清新形势下党校教师队伍建设的新思路，着力研究本校创新体制机制的新举措，着力争取有利于化解党校现实问题的新政策，力争积极、稳妥、有序地做好工作，促进南通党校事业的科学发展。

在现行“双轨制”架构下，我们考虑应努力推进以下工作：

第一，合理调整党校内设机构，落实党校“三定方案”。推进党校教务处、科研处、培训处(函授处)“参公管理”，利用制度，争取条件，逐步化解人员性质。加强学科建设，促进教师专业发展，调整充实“四室一所”，校内政策向教学科研一线倾斜。根据新近颁布的《江苏省事业单位岗位设置管理实施意见》，重点抓好正高、副高教师岗位和事业管理岗位的设置与管理，为专业技术人员绩效工资方案出台、实施“以岗定薪”奠定基础。

第二，拓展师资来源，进一步加强党校教师队伍建设。改变单一招聘高校毕业生的教师来源渠道，注重选调经过基层工作考验、展现教学科研专长、学术与人品双优秀的高学历人才。争取组织人事部门支持，尝试通过博士生挂职锻炼、建立博士后社科流动站，选拔、吸引优秀博士生到校工作。进一步做好党校兼职教授、兼职研究员选聘工作，完善管理制度。加强兼职人员与“四室一所”的学术交流和专业互动，实现专兼职教师的共同发展。

第三，面向实际，建立党校系统调研、咨询服务机制。争取市委政策研究室、市政府政策研究室、市发改委、市经贸委等部门的共同参与，初步考虑以新调整的“南通经济社会发展研究所”为基础，构筑一个多方参与、以服务大局为宗旨、以课题调研为纽带、以校内外人力资源为依托的开放式科研合作机制，更好地变革党校科研发展方式，服务全市经济社会发展大局。

第四，努力做到校内三支队伍相关待遇的统筹兼顾。根据《教师法》第25条“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”的规定，学校将继续做好工作，力争政府财政给予实质性政策支持和资金补助，同时，控制校内公务开支，多方筹集补助资金，实施专业技术人员2008年、2009年的平衡补差，兼顾工勤人员和事业退休人员的合理诉求，尽学校所能做好工作。

第五，严格规章制度，加强思想教育，弘扬党校正气。在实施体制变革的过程中，出现一些思想波动是正常的，校委会应加强正面教育，耐心细致做好工作。要务实修订校内各项规章制度，加强参公人员的日常考核，完善专业人员的教学与科研绩效评定，进一步规范用工制度，修订工勤人员的工作考核及兑现办法。进一步扩大党内民主，推进党务(校务)公开，完善党内监督激励机制，努力化解党员干部党性党风党纪方面的突出问题。

第六，坚持对每一位同志负责，真心实意做好一人一事的工作。党校“双轨制”延续时间长，其中常有一些政策变化，少数同志因此陷入困惑和矛盾。校委会应该坚持不懈地对每一位同志负责，尽到在岗在位期间的工作职责，不推诿、不回避，真心实意做好一人一事的矛盾化解，努力维护党校大家庭的团结和睦。