建国以来中国共产党制度建设的历史考察

廖胜平

摘要：建国以来，中国共产党不断改进、改善和改革党的制度建设，走过了一条由零散到系统、由不成熟到成熟的发展之路，初步建立起以党章为核心的党内制度的完整体系，着力提高了制度的科学性、系统性和权威性，努力实现用制度管权、管事、管人。

关键词：中国共产党；制度建设；历史考察

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0014—05

执政党的制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。不断健全和完善党的各项制度，是执政党建设的治本之策。中国共产党执政60年来在制度建设方面走过了一条曲折的道路。笔者认为，这一过程大体上可以分为四个阶段：

第一阶段：对制度建设的初步探索

从1949年建国之初到十一届三中全会召开前，中国共产党对执政党的制度建设进行了初步探索。这一探索围绕如何牢牢掌控政权而展开，主要表现在以下两个方面：

一是通过一系列决定和决议，实现党对政府的领导。1949年11月，中共中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，规定中央人民政府受内部党委会和党组领导，而党委会和党组则服从于中共中央。在基层，1951年，中共中央召开第一次全国组织工作会议，提出了和平建设时期党员的八项标准，并形成决议作为正式文件下发全党；1952年10月，中共中央组织工作会议制定了《中国共产党农村基层工作条例试行草案》、《中国共产党国营商业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党国营企业基层组织工作条例试行草案》，对各类基层组织的性质、任务、职责、组织方式、工作形式等做了详尽的规定。这样，从上到下，从农村到城市，从政府部门到企业商业，都形成了由党领导政府工作的执政格局。

二是加大和强化对各级党组织和党员的纪律约束和监督力度。入京前，毛泽东在七届二中全会上提出了“两个务必”，全会还根据他的提议作出了禁止为党的领导人歌功颂德的六条规定：不做寿、不送礼、不敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不把中国同志和马恩列斯并列。1949年底，中共中央决定建立各级纪律检查委员会；1949年11月，中央纪律检查委员会批准《中央纪律检查委员会工作细则》，随后又颁布了一系列有关纪检监察工作的规章制度。1956年，党的八大以党章的方式对监察工作的机构及工作内容作了明确规定。在这个时期党的制度建设中，邓小平功不可没。他首次提出了要从制度上建党的主张，认为：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的监督。”

遗憾的是，这个时期由于运作机制不健全，使一些好的制度流于形式，以至最后被遗弃。薄一波曾经就请示报告制度的实施情况发表感慨：“可惜，这种报告制度，后来并不是一直坚持得都很好的。到新中国成立后，渐渐变得时有时无，时断时续，未能形成经常化、制度化。而且各地各部门给中央的报告，也大都不是领导同志自己动手写的，而是由秘书或其他的‘秀才们代劳的。一种好的做法，好的传统，本应不断地发扬光大，而事情往往并非如此，往往是实行了一阵子，又把它丢掉了，这对党的事业是十分不利的。我们应该好好总结这方面的经验教训，使我们党多年形成的各种好做法好传统都能代代相传。”

正是由于这种机制的不健全，导致制度建设难以为继，甚至由于个人意志而中断。1959年庐山会议对彭德怀的错误批判以及随后开展的“反右倾”运动，致使党内的民主制度遭到破坏。以后，这种状况一步步恶性发展，最终导致“文化大革命”的发生。“文化大革命”中，中国共产党的制度建设陷入空前的危机，就连党章这一党的最根本的制度也遭受了史无前例的破坏和践踏。

总之，建国后直至“文革”结束的29年里，中国共产党对制度建设进行了一些初步探索，走过了一条曲折的道路。总的说来，这一阶段党的制度建设并没有被提到应有的高度上来认识。其原因，一方面是在思想上没能充分认识党的制度建设的重要性；另一方面是对党的思想建设与制度建设的辩证关系认识不足，以至于在思想建设取得巨大成功的同时，对加强党的制度建设的重大意义有所忽视。

第二阶段：汲取历史教训，改善制度建设

“文化大革命”结束后，举国上下都在反思这场浩劫的原因。从这时起到党的十三大召开，全党在汲取历史教训的基础上，进入了改善党的制度建设的新阶段。

首先，从党和国家生死攸关的高度，提高全党对制度建设重要性的认识。在1978年的中央工作会议上，邓小平明确提出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”邓小平提出这个重要观点，是从保障人民民主的角度出发对治理国家的方略进行的大胆探索，也是对党规党法被抛弃、党内民主长期被压抑的状况而进行的反思：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这里所说的“党规党法”，就是中国共产党为加强自身建设而制定的一系列制度。“文革”之所以能延续十年，“四人帮”之所以能横行无忌，其根本原因是党的民主制度出了问题：民主集中制形同虚设，“一言堂”代替了“群言堂”，一人专制代替了集体领导。

1980年起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》期间，鉴于有人把许多错误归咎于毛泽东个人的看法，邓小平一针见血地指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话，但因为过去一些制度不好，把他推向了反面。”一年之后，即1981年6月十一届六中全会预备会议期间，邓小平将这一问题进一步明朗化，指出：“过去有些问题的责任要由集体承担一些，当然，毛泽东同志要负主要责任。我们说，制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。”那个时候的制度出了什么问题呢?邓小平随即指出：“那时大家把什么都归功于一个人。有些问题我们确实也没有反对过，因此也应当承担一些责任。当然，在那个条件下，真实情况是难于反对。”说白了，就是一些条文规定助长了狂热的个人崇拜，而个人崇拜的结果是在大是大非面前导致集体失语，个人的思辨也在权威面前失去了独立性。以毛泽东为核心的中央领导集体在领导革命的过程中形成的许多好传统，没能通过制度建设固定下来、坚持下去。正如邓小平所说：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。”这就不可避免地造成了党内官僚主义和专断作风的滋生

蔓延，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”。如盲目轻率发动“大跃进”，庐山会议对彭德怀的错误批判，“文化大革命”的错误发动等。在个人崇拜的狂热声浪中，制度也被严重扭曲，甚至在某种程度上被“异化”为将个人崇拜具体化、规范化的东西，如跳“忠字舞”、背诵红宝书等。

基于从制度缺失的角度总结党和国家政治生活中的这些严重教训，邓小平深刻地认识到党和国家领导制度改革的重要性和迫切性。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”把制度问题提到党和国家生死攸关的高度，这在中国共产党历史上是第一次，起到了振聋发聩的作用。

其次，认识到要从消除封建遗毒人手加强制度建设。“文化大革命”使中国共产党的制度建设遭受了一系列重大挫折，因此，仅仅认识到制度建设上存在的问题是不够的，必须找到造成制度缺失的症结，挖出高呼万岁、个人崇拜的封建主义病根。在1958年的成都会议上，当时任中共中央华东局第一书记的柯庆施在讲话中提出：“我们对毛主席的信仰要信仰到迷信的程度，对毛主席的服从要服从到盲从的程度。”这番话在当时非但没有受到批评，反而赢得了一些人的附和，柯庆施也在不久被补选为中央政治局委员。从此，个人崇拜在党内开始泛滥起来。其中，数林彪喊得最响亮：“毛主席的书是我们全军各项工作的最高指示。毛主席的话，水平最高，威力最大，句句是真理，一句顶一万句。”邓小平在谈到如何消除封建主义遗毒，避免再发生类似“文化大革命”那样的错误时强调指出：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度入手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”

如何肃清封建主义遗毒?改善制度的根本是什么?邓小平强调两个字：民主。他指出：“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”如何实现民主呢?邓小平否定了“文化大革命”期间盛行的“破字当头、立在其中”的做法，也否定了搞群众运动的方式。在总结革命和建设时期的历史教训后，邓小平提出：“历史经验表明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。因为在社会主义社会中解决群众思想问题和具体的组织制度、工作制度问题，同革命时期对反革命分子的打击和对反动制度的破坏，本来是原则上根本不同的两回事。”

邓小平关于改善党的制度建设的理论，反映了执政党建设的一般规律和根本原则，指导着中国共产党在新的历史条件下对领导制度和组织制度的改革。在反思“文化大革命”惨痛教训的基础上，着眼于健全民主集中制、完善集体领导与个人分工负责制，解决权力过分集中、以党代政、党政不分等问题，逐步实现了干部的新老合作与交替和党内生活的民主化、制度化。经过多年的努力，使中国共产党的党内民主生活日趋正常，集体领导得到不断加强。

第三阶段：为推进党的建设新的

伟大工程而改进制度建设

在邓小平等党中央第二代领导集体的不懈努力下，加强制度建设的重要性在全党形成共识。中国共产党十三次全国代表大会明确提出，要走一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路。自此，一系列相关制度开始建立起来。例如：民主评议党员制度、领导干部民主生活会制度、干部工资收入申报制度、党的纪律检查监督制度等。以江泽民为核心的党中央第三代领导集体，牢记邓小平关于“这个党该抓了，不抓不行了”的政治嘱托，提出了党要管党和从严治党的方针，把党的建设当作一项新的伟大工程来全力推进。

十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》对加强党的制度建设尤为重视，全文共有30多处谈到制度建设问题，特别是把多年来各地各部门在作风建设中的好经验、好做法，用制度的形式固定下来，分别写进了“八个坚持、八个反对”之中，为推进党的作风建设的制度化做出了很大努力。比如，在理论学习方面，提出学习制度化是加强学习的有力保证，要建立学习领导责任制和学习考核制度；在调查研究方面，提出建立健全调查研究制度，制定和落实调研计划；在联系群众方面，提出健全联系群众的制度，拓宽反映社情民意的渠道并保障其畅通，等等。总之，突出制度建设在党的作风建设中的重要作用，是党的十五届六中全会的一个显著特点。全会通过的《决定》，鲜明地把“推进制度建设”写进了加强和改进党的作风建设的指导思想，强调从源头上预防和治理各种不良作风，必须“一靠教育，二靠制度”，这些都为我们从根本上解决作风建设中存在的问题指明了方向。

党的十六大在部署党的建设时强调：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”从思想、组织、作风建设人手并注重制度建设，这就抓住了执政党建设这个系统工程的主要环节。江泽民强调，加强执政党建设，必须建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督，及时发现矛盾、解决问题，使党的肌体始终保持健康。贯彻党的建设思想，加强党的制度建设，根本的是要坚持和健全民主集中制，以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会和委员会制度为重点，从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，为思想、组织和作风建设提供切实有效的制度保证。

江泽民指出：“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”这既是对80多年来党的制度建设的科学总结，也是今后一个时期加强党的制度建设的方向和指南。党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设是党的建设系统工程中的有

机组成部分，党的制度建设是其中的核心，是党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设的制度保障。

制度建设离不开制度创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。创新包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新。江泽民指出：“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。”要做到标本兼治，关键是要抓住制度创新这个治本的基本前提。中国共产党人立足于党和国家的长治久安，通过建立一整套制度来反映“两个先锋队”的整体意志，这符合现代执政党的活动规律，使党能够经受住各种机遇和挑战的考验，使国家走向法治，使党沿着民主化、科学化和制度化的方向发展。

第四阶段：为建立以党章为核心的党内

制度体系而改革党的制度建设

在国际局势风云变幻、国内改革不断深入的历史条件下，党的十七大提出以加强党的执政能力和保持党的先进性为核心，以改革创新的精神全面加强党的建设。改革创新是当今时代的潮流，是当代中国的主旋律。世情、国情、党情的发展变化，决定了我们必须以改革创新精神加强党的建设。党的十七大创造性地提出了党的建设的新思路、新举措，即：“必须把党的执政能力和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。”

党的先进性是多方面要素共同构成的。要长期保持和不断发展党的先进性，必须通过完善制度和机制，使党的先进性的各种要素充分发挥作用，激励广大党员干部自觉实践党的先进性的基本要求。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央切实加强党内制度体系建设，不断探索党的先进性建设的有效途径。他在中纪委六次全会上强调指出：要进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作制度化、规范化。这个谈话与邓小平提出的“党章是最根本的党规党法”遥相呼应，深刻地阐明了党章在党内政治生活和党内关系中的重要地位以及对党的建设的基础性作用，号召广大党员干部学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，从而为党的制度建设指明了方向。

党内法规制度体系是一个包含党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则等在内的完整的系统。加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，就是要适应新形势新任务的要求，突出党章在整个党内法规制度体系中的核心地位，用党章统帅党内法规制度建设，提高以党章为核心的党内法规制度的科学性、适用性、系统性和权威性，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、管人、管事，从而不断推进党的建设、党内生活和党的活动的制度化、规范化和程序化。

在新时期，反腐败仍将是一项长期的任务。反腐倡廉建设，必须坚持加强思想道德建设与加强制度建设相结合，这是胡锦涛同志在十七届中央纪委二次全会上提出的反腐倡廉建设的战略思路。根据这一思路，防治腐败，既要通过思想教育使人自觉慎言慎行，又要通过制度约束使人不能为所欲为；既要通过思想道德建设提高遵守制度的自觉性，又要通过制度建设增强思想道德建设的实效性。制度不完善、管理有漏洞是腐败滋生的一个重要原因。因此，必须通过深化改革加强制度建设，努力探求腐败滋生的深层次原因，使制度管权、管事、管人成为共识。针对腐败案件频发的领域和环节，切实推进干部人事制度、行政审批体制、财政体制、金融体制、投资体制、司法体制改革，尽可能地杜绝以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞和环节；从制度上保障市场在资源配置中的基础性作用，政府注重宏观调控，减少对微观经济运行的干预；有效发挥党内监督和党外监督在反腐倡廉建设中的重要作用，尊重党员主体地位，推进党务公开，使广大党员积极了解和参与党内事务，同时，使民主的形式多样化，民主的渠道畅通化，扩大公民有序政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

亨廷顿认为：“一个组织越团结，越具有内聚力，其制度化程度越高；相反，组织越不团结，其制度化程度也越低。当然，某种程度的意见一致是所有社会组织存在的前提。一个有功效的组织对它的职能范围内出现的争端所应遵循的程序，最起码应当有实质上的一致看法。这种一致性意见必须扩大到能约束整个体系内的活动分子。”经过改革开放30多年的艰苦探索，全党对党的制度建设和改革的重要性的认识获得极大提高，坚持以改革创新的精神推进党的制度建设，提出并初步建立起以党章为核心的党内制度的完整体系。从这个过程可以看出，经过60年来从零散到系统、从雏形到定型、从初创到成熟的发展，中国共产党的制度建设走过了一条艰难曲折却日趋理性科学的发展之路，中国共产党内部的各种行为规范，不仅在作为行为模式的方面获得了制度化，而且在作为形式上的文本制度规范上也实现了制度化，使中国共产党整体组织力得到了空前的提高。