处理金融消费纠纷的新思路

摘 要:我国目前处理金融消费纠纷的途径主要包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径;这些途径存在很多不足之处。金融机构系统内部很少为消费者维权提供适当的途径,非诉讼的纠纷解决机制非常缺乏。而在国外,金融消费纠纷解决途径是多元并存的,非诉讼的争议解决途径占有重要地位。随着“消费者”的概念在金融领域内的延伸与兴起,我国有必要借鉴国外的先进经验,在金融法中引入“消费者”的概念,将保护金融消费者利益作为金融监管的第一目标以及我国金融改革和制度设计的指导原则之一,建立多元化的金融消费纠纷处理机制。

关键词: 消费者;金融消费者;金融督察服务;非诉讼纠纷解决机制;金融法

中图分类号:DF433

文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.07

一、现有金融消费纠纷的处理途径及其问题

近年来,金融机构和消费者的关系十分紧张。消费者对金融机构提供的服务不满,表达的途径和争议解决的办法各种各样。对此,笔者整理了以下5个典型案例,并拟分析这些解决途径各自的优缺点及存在的问题。

(一)典型案例、途径及其问题

1提前还贷取消违约金案 2002年,在央行连续加息、个人提前还贷骤增的背景下,住房贷款的借款人纷纷开始提前还款。对此,上海8家银行经协商决定:提前还贷须交违约金。消息一出,舆论哗然。媒体、律师、消费者协会、学者纷纷指责这一决定;商业银行承受着前所未有的巨大压力。有人指出:这是银行强加于客户的“霸王条款”。在各方面的压力下,银行方面最后放弃了违约金,即使借款合同中明确约定了提前还贷须支付违约金的,银行也不再收取了。

在本案中,消费者最终获胜,其采取的是媒体途径。这一纠纷解决途径存在的问题是,处理问题过多地考虑了舆情,容易激化金融机构与消费者之间的对抗,也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害。

2跨行查询费停收案 2006年6月1日,工、农、中、建、交五大银行决定对银行卡ATM跨行查询收取0.3元/次的手续费。和历次银行推出新的收费项目(如小额账户收费等)一样,这件事在社会上同样引起了消费者的强烈反对。但与往次不同的是,全国人大代表黄细花将一封《建议国家价格主管部门暂时叫停银行卡ATM跨行查询收费》的建议书寄往了全国人大常委会办公厅。不久,银监会答复了黄细花。答复称:2003年银监会和发改委联合发布的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定实行市场调节的服务价格,由商业银行总行自行制定和调整;就目前调查情况看,跨行查询在整个商业银行的银行卡查询业务中占比不到10%,商业银行对90%以上的银行卡查询都提供免费服务。对此答复,黄细花并不满意:不到10%的银行卡查询收费,不等于该收费合理;跨行查询是典型的利用“行业垄断地位”的“霸王收费”,国有商业银行任意收费是“抛弃企业社会责任”、“丧失公益心”的表现,其本质是“变相侵害公民的财产权益”。2007年3月,在“两会”召开期间,黄细花提交了《叫停银行卡跨行查询收费的再建议》,建议全国人大财经委成立银行专项调查委员会,对银行的管理和各种收费全面调查,特别是跨行查询收费问题;同时组织人大代表加强对银行的视察和监督。国家有关部门很快反馈。3月12日,有关部门的8位官员专程赶到广东代表团驻地,与黄细花等代表见面。其后,某银行又派一位副行长到广东代表团听取代表意见。“两会”结束后,黄细花又分别给国家发改委主任马凯、银监会主席刘明康和中国人民银行行长周小川写信。终于,2007年4月,中国银行业协会自律工作委员会第一届常委会第三次会议作出一项决议:各会员银行于本月20日之前,停止向持卡人收取人民币银行卡境内ATM跨行查询费用。

在本案中,消费者最终获胜,其采取的是政治途径。现代经济是金融经济;在现代生活中,谁都离不开银行等金融机构。作为消费者,银行只要一收费,肯定会增加其经济负担,因此,每次银行收费都会遭到消费者的反对。但是,这次跨行查询收费却遇到了人大代表的挑战。在一些消费者的心目中,银行业是垄断行业,四大银行仍是国有商业银行,仍然带有公益性质,收费就是“抛弃企业社会责任”、“丧失公益心”的表现。这其实是一种误解,我国目前的银行、信用社上千家,银行业不是垄断行业;工行、中行、建行都已经上市,不再是国有商业银行,商业化是其未来发展的主要方向;企业社会责任也不仅仅是简单的收费不收费的问题。这次银行卡境内ATM跨行查询费的停收,显然已不再是一个经济问题,也不是一个法律问题,而成了一个政治问题。这种用政治途径解决纠纷所存在的问题是,处理问题过多地考虑政治和舆情,程序的公正性体现不够,成本高昂,同样容易激化金融机构与消费者之间的对抗,也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害。因此,不能老是用政治的手段解决经济问题和法律问题。

331日不计利息纠纷案2005年8月,段某在工行某储蓄所办理了“7天通知存款”业务,后发现存款在“大月”的时候按30天而不是31天计算,一年按360天而不是365天计算,这样一年下来,利息被少算了100余元。对此,段某认为这一做法不合理,向法院提起了诉讼。一审法院经审理后,判决驳回段某的诉讼请求;段某不服,提起了上诉。二审法院经审理认为:段某自主选择在储蓄所开立存款业务账户,双方之间的储蓄合同关系属有效合同关系。银行根据国家利率管理的法定机关——中国人民银行关于储蓄存款“全年均按360天,每月均按30天”计息的规定和行业惯例,将大月的30日与31日视同一样期限计息的做法符合中国人民银行的相关规定,段某主张银行少计付其存款利息的主张不成立。据此,驳回上诉,维持了一审判决。

法院在作出上述判决的同时,向工行发出司法建议,建议其针对储蓄合同的“公开”、“透明”问题予以规范,并采取在存款凭证上、营业网点张贴公告等储户易于接受的方式,就涉及储户利益的相关交易规则予以明确注释、说明和告知。该司法建议引起了工行的高度重视,工行组织专门人员全面梳理了存贷款计结息的合同条款,要求各分支机构依法采取合理恰当、储户易于接受的告知方式对外公告,保证广大储户能够清晰、准确、及时地了解相关信息,并进一步加强科技力量投入,加大业务宣传推广力度,依法合规地保障客户合法权益。后来,工行宣布,自2007年1月20日起,计息不再像以前那样每个月都按30天算,而是按实际天数来计算,即将大月的第31日也计入利息计算的时间。

在该案中,作为原告的消费者败诉了,但整体金融消费者却胜利了,因为工行按照司法建议改变了以前的做法。在本案中,法院显然采用了“效率优先于公平”的标准作为裁判理念。因为长期以来我国银行业就是按照每月30天、每年360天这种惯例计息的,不但工行是这么计息的,别的银行、信用社也是这样计息的。如果法院判决工行按照实际天数计息,即判决工行败诉,那么,尽管我国不是判例法国家,但这种判决还是对以后的类似案件的判决有影响。广大存款人,无论是以前曾有过存款的还是现在已有存款的,就有可能仿效段某纷纷起诉银行,银行将不堪这笔历史旧账的负担。法院采用“效率优先于公平”的标准判决此案并无不当,但本案的原告显然承担了过多的成本,包括诉讼的时间成本、金钱成本以及败诉的名誉成本,这就是段某对判决结果不服的原因。从本案我们可以看出,法院成功地解决了系统性问题,但没有解决好段某的微观事务。

4首例银行信用卡全额罚息纠纷案 2008年7月,艾某申请办理了民生银行信用卡。2008年11月,他透支消费1 861.76元。因忘记具体透支金额,在还款期内他不慎少还了61.76元。过了一个月,艾某收到对账单后发现,他11月份的逾期罚息高达34.72元。交完罚息后,艾某咨询后获悉,这笔罚息是以全部的透支金额1 861.76元为基数计算出来的。对方还解释称,“信用卡领用合约”中有“全额罚息”的条款。该条款规定,若发生逾期欠款,就按照全部透支金额来计算罚息。艾某认为,这明显属于格式条款,加重了客户的责任,显失公平,应属无效。另外,银行在发卡时未对该条款进行合理的提示。据此,艾某将民生银行告上法院,并要求返还34.72元,同时以实际的逾期欠款61.76元为基数,重新计算罚息。庭审时,民生银行辩称,双方在平等、自愿的前提下签订了合约,双方应当按照合同履约;合约中关于逾期罚息的条款,符合法律法规和人民银行、银监会等监管部门的要求;此外,“全额罚息”是国际惯例,是银行业防范信用卡风险,减少和遏制恶意透支和套现的一种手段。最终,一审法院审理后认定,民生银行制定的还款及利息计算方式的条款,并未超出法律法规的许可范围。作为银行业的一种风险防范手段,该条款并无免除银行责任或加重客户责任的内容,不属于法定无效的条款。据此,2009年3月,该院一审驳回艾某的起诉。宣判后,艾某当庭表示,他将提起上诉。

在该案中,作为原告的消费者又败诉了。自然,艾某对判决并不满意。法庭审理时,艾某还提交了一份媒体报道。报道称工行已经于2009年2月取消了“全额罚息”,因此“全额罚息”不是“国际惯例”。但法院对此“证据”没有采信。该案也暴露了我国金融业目前普遍存在的一个严重问题——面对金融产品和服务的日益增多、日益复杂,消费者教育没有及时跟上。

530万权证作废纠纷案 2007年4月16日,李某以5.33元的价格认购了“首创权证”(580004)5.7万股,共花了30多万元。第二天,首创权证一直停盘,之后她多次向证券公司打电话咨询,对方只是说“看公告,23日认购”。结果到23日还没有开盘,24日一大早,李某上电脑一看,市值为0。原来,“首创权证”的最后交易日是2007年4月16日,行权期是4月17日至23日,共5个交易日。而在23日后仍未行权的权证,将予以注销——也就是说,李某一直把行权期当作了停盘,等到的结果是权证作废。李某承认,自己的金融知识很浅,不知道什么是权证。事后,李某多次到有关部门上访,但她的损失显然只能由自己承担。

在本案中,李某采取了信访的途径来解决纠纷。信访是消费者向党委、政府反映情况的一种言路,不是处理问题的出路,但不少人还是将信访作为解决问题、化解纠纷的一种方式,并且是优于其他救济方式的一种救济方式,甚至是凌驾于国家司法救济之上的最后一种救济方式。有的当事人不学法、不懂法,无理缠诉、恶意上访;甚至在不少地方,信访已经发展成人访、群访、暴力上访、有组织性上访,上访者甚至会干扰有关国家机构的正常工作,有的上访者还会通过上访来迫使政府屈从其不合理要求。

(二)小结:四种金融消费纠纷的解决途径存在的问题

综合以上四种金融消费纠纷的解决途径——媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径,我们可以看到,目前存在的问题有:第一,金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权、解决争议提供适当的途径,或金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强,消费者不得不诉诸外部途径解决争议。第二,金融行业自律组织在化解金融消费矛盾时作用不彰。我国《证券法》赋予了证券业协会对于会员间、会员与客户间发生的证券业务纠纷进行调解这一职能,可以说是一大进步,但证券业协会的这一职能还未得到充分发挥。我国银行业协会虽然已经成立多年,但银行业协会目前还没有为消费者权益保护提供一个有效的平台,也没有相关的书面安排(更不要说法律规定了)来促进银行与消费者纠纷的减少和解决。保险行业协会尽管有“中国保险行业协会在线投诉系统”,但该投诉属于信访途径之一种,(注:“中国保险行业协会在线投诉系统”《投诉须知》中称:“我们坚持客观公正、便捷高效的原则及时处理投诉,并严格遵守《中国保险业监督管理委员会信访工作办法》和国家有关法律法规规定。”)在化解消费者矛盾方面的作用还没有多大显现。第三,我国的消费者协会调解和化解金融消费纠纷的作用还没有渗透到实践中。第四,金融行政主管部门——银监会、保监会、证监会等金融监管机构,处理金融消费纠纷的程序和途径属于信访途径,尽管信访在化解人民内部矛盾方面发挥了积极作用,(注:例如,2008年保监会系统共处理来信来访13 787件次,同比增长43%。其中,投诉保险机构违法违规的有4 572件,占到有效信访件的41.14%;投诉保险合同纠纷的有4 204件,占37.83%。2008年,保监会新设了稽查局,负责调查信访举报、投诉涉及的保险机构违法违规问题,维护保险消费者的合法权益。(参见:毛晓梅,王文帅2008年保监会处理投诉13 787件次 网上投诉量占七成[EB/OL][2009-02-13]http://www.cca.org.cn/web/search/searchShow.jsp?id=42564&pid;=308&kind;=5))但信访本身存在着程序的随意性,(注:目前在不少地方,信访的立案和答复具有

随意性。一些信访机构对涉法信访案件只起中转机构的作用,这直接导致了各部门之间的相互推诿。在实践中,几乎所有的上访者,都要经历从村里到县里、从县里到市里、再从市里到省里,这些地方都解决不了,最后一站就到了北京。由于各种原因,一些地方或部门会采取违规甚至违法的手段抑制上访。(参见:佚名中共太原市委政法委员会副书记姜春明谈如何解决涉法信访中存在的问题[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)《中国保险业监督管理委员会信访工作办法》也没有“审级”划分。)信访机构庞杂繁多,没有“审级”划分,(注:我国现行的信访机构庞杂繁多,归口不一,从中央到地方,各级党委、人大、政府、司法机关及相关职能部门都设有信访机构,但因信访机构没有严格意义上的隶属关系,责、权、利不统一,只有责任,没有权力和利益,上级信访机构对下级及各部门信访机构之间没有相互的职能配套,缺乏制约力。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾、焦点向中央聚集。(参见:佚名中共太原市委政法委员会副书记姜春明谈如何解决涉法信访中存在的问题[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)信访制度功能错位,反映情况的一种言路却成了处理问题的最后出路等方面的问题。第五,媒体途径、政治途径在化解金融消费者矛盾方面发挥了较大作用,并且消费者往往能取得“胜利”,但如前所述,这些纠纷解决途径存在的问题也很多,不宜作为日常的解决途径。第六,诉讼本是纠纷解决的多元化途径之一和最终途径,却成了不少消费者的第一途径。

二、与国外先进经验之对比

(一)国外相关之先进经验

1英国金融督察服务公司 1980年代后,英国相继成立了保险业督察员、银行业督察员、投资督察员等8个组织,专门处理消费者与金融机构的争议,为消费者提供保护。2000年,英国通过《金融服务与市场法》(the Financial Services and Markets Act 2000),金融服务局(Financial Services Agency, 以下简称“FSA”)成为英国金融市场的统一监管者。FSA整合原有的金融业督察组织,成立了统一的金融督察组织——金融督察服务公司(Financial Ombudsman Service Ltd., 以下简称“FOS”),(注:有的译为“金融巡视员服务公司”、“金融行业调查专员公署”、“金融申诉专员”或“金融监察专员”等。)专门处理金融产品的消费者投诉,为金融产品的消费者提供了一个替代性的争议解决途径(ADR)。

FOS不向国会负责,而是直接向 FSA 负责。FOS 的董事会由 FSA 任命,董事会成员独立于FSA,其中董事长需征得英国财政部同意后任命。FOS 的董事会主席每季度要向 FSA 报告工作计划的执行情况,每年度要提交该年公司各项职能履行状况的报告。但FOS 不是监管者,也不是一个消费者权益的支持保护组织,它主要是中立地解决争端纠纷,进行调解,做出裁定的公益性机构。FSO聘请了法律、会计、金融、信息科技等方面的专家作为督察员。

FOS 仅受理个人和资产规模较小(100 万英镑以下)的企业、社团和信托组织提出的投诉。FOS 做出的裁定一般是要求金融机构给予消费者一定数额的经济补偿,以弥补消费者的经济损失、遭遇的痛苦、不便和声誉损害等,但最高限额为 10 万英镑。

FOS 对金融机构的管辖分为两种:一是“强制性管辖”,即受该管辖的金融机构只能进行英国 《受监管活动法令》(Regulate Activities Order)中所列明的活动;二是“自愿性管辖”,即接受该管辖的金融机构其活动不受法令限制,但为了增强公众对自身的信任,自愿接受 FOS 的管辖[1]。

争议处理程序具体可分为两阶段:第一阶段是金融机构的内部处理程序;第二阶段是FOS程序。当金融产品的消费者和金融机构发生争议时,应先进入第一阶段,若内部处理程序在 8个星期内未解决争议或消费者对解决方案不满意,再进入第二阶段。在第二阶段,投诉首先由 FOS 的裁定员受理。裁定员在处理过程中,可视需要与金融机构和消费者联系,但一般不采用听证、质询或答辩等形式,而是以双方提供的书面证据作为依据,按照合理公正原则做出裁定。如果金融机构或消费者对裁定员的裁定不满意,可向调查员申请复核。调查员独立地对案件进行复核;如有必要,可约金融机构或消费者面谈。调查员做出的裁定为 FOS的最终裁定,若消费者持有异议,仍可诉诸法律诉讼;若最终裁定被消费者接受,则金融机构也必须接受。

2澳大利亚金融督察服务机构 2008年7月1日,银行和金融服务督察机构(Banking and Financial Services Ombudsman)、金融行业申诉服务机构(Financial Industry Complaints Service)和保险督察服务机构(Insurance Ombudsman Service)合并为全国金融督察服务机构(Financial Ombudsman Service)。金融督察服务机构是一个独立的争议解决服务机构,由澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission) (注: 澳大利亚证券和投资委员会是澳大利亚的公司、市场和金融服务监管者。该委员会于2001年根据《澳大利亚证券和投资委员会法》(Australian Securities and Investments Commission Act)成立。澳大利亚证券和投资委员会的职能是:作为公司监管的主要机构,监督、调查和执行与财务报告有关的公司和审计师的职责,包括履行审计独立原则、 遵守审计准则等;澳大利亚证券和投资委员会除了监督金融机构和公司外,还负责办理与公司的开业、运营以及停业相关的手续。)批准成立。2009年1月1日,信托争议处理中心(The Credit Union Dispute Resolution Centre)和保险经纪争议处理有限公司(Insurance Brokers Disputes Limited)成为金融督察服务机构的分支机构。

金融督察服务机构的独立的裁判人员为不能直接与金融服务提供者解决纠纷的消费者和小企业提供免费、公平和易得的争议解决途径。外部的争议解决途径作为一个法院程序的替代性解决方案,能通过协商和让步解决争议,而且,这种解决是建立在金融服务提供者参与的基础上的。

金融督察服务机构帮助金融消费者提高公众意识。金融督察服务机构的独立争议解决程序涵盖银行、信用、贷款、财务规划、投资、股票经纪、基金管理、集合退休金信托等金融服务领域里的消费者投诉。

只有金融机构选择加入了澳大利亚证券和投资委员会批准的“外部争议解决计划”,成为金融督察服务机构的会员,金融消费者与该金融机构的争议才能提交金融督察服务机构处理。目前,已有将近3 800家金融机构加入“外部争议解决计划”,成为金融督察服务机构的会员。金融督察服务机构的会员对任何在澳大利亚开业的金融机构开放,任何在澳大利亚开业的金融机构都可申请加入。

金融督察服务机构的争议处理程序大体为:消费者应先向金融服务机构提起申诉,如果申诉不被受理,消费者可给金融督察服务机构打电话,服务人员将告诉消费者争议是否在金融督察服务机构的管辖范围内。如果在金融督察服务机构的管辖范围内,消费者需要提交书面申请书。金融督察服务机构接到申请书后,将向金融服务提供者送交一份消费者的书面申请书,要求金融服务提供者就争议问题作出书面报告。金融服务提供者有权在21天内和消费者联系,以求直接解决纠纷。如果纠纷未在21天内解决,金融督察服务机构的案件主管(case manager)就会调查案件,并尽力通过协商和调解(conciliation)来解决争议。争议还有可能被提交给金融督察服务机构的调解员(conciliator),调解员会安排由消费者和金融服务提供者共同参加的电话会来进行调解。如果消费者对案件主管和调解员的解决结果仍不服,那么消费者可将争议提交给金融督察服务机构陪审团(panel)或裁判员(adjudicator),陪审团或裁判员将会对金融服务提供者(而不针对消费者)作出一个裁决。

陪审团由3人组成,裁判员由1人组成。陪审团包括3名成员:一位陪审团主席;一位行业代表;一位消费者代表。陪审团主席的地位是中立的。行业代表与争议的当事人双方没有关系,但他/她是该行业的专家,将该行业的观点带给陪审团。消费者代表将消费者的观点带给陪审团。陪审团成员在裁决消费者争议方面具有较高水平和丰富经验。裁判员地位中立,独立评估和作出裁决。裁判员处理一些简单的、一定金额(对于银行争议为3万澳元,对于保险争议为5千澳元)以下的争议。如果该争议被认为是复杂的,也可以转为陪审团作出裁决。

3加拿大金融消费者管理局 2001 年 6 月前,加拿大对金融消费者保护工作由数个机构承担。加拿大改革者认为:“现存的对金融消费者的保护在减少金融机构与消费者之间的信息和实力不对称方面没有有效地发挥作用,提高消费者的地位将促进竞争,使金融部门更好地回应消费者的需求。”[2] 1999年6月,加拿大政府发布的《改革加拿大金融部门:未来框架》提出,为提高消费者地位,在金融服务领域保护消费者,必须进行以下改革:采取措施增加消费者无论贫富、国籍都有获得金融服务的机会,成立金融消费者管理局,加强消费者保护方面的监督,开展消费者教育活动,成立独立的加拿大金融服务督察机构(Canadian Financial Services Ombudsman),采取措施阻止金融服务的强制性交易,促使金融机构在消费者接受金融服务或进行投资时提供更多的信息,加强金融机构信息披露[3]。

2001年6月14日,加拿大通过了《金融消费者管理局法》(Financial Consumer Agency of canda Act)。该法规定,成立加拿大金融消费者管理局(Financial Consumer Agency of Canad, 以下简称“FCAC”),其目的是:(1)监督金融机构遵守消费者保护法;(2)提升金融机构实施消费者保护法的政策和程序;(3)监督金融机构保护其客户利益的自愿性规则的遵守;(4)提高消费者对金融机构在消费者保护方面的义务的了解;(5)与加拿大联邦和省的其他机构合作,增强消费者对金融服务及其相关问题的理解[4] 。

与前述英国、澳大利亚的相关机构以及加拿大金融服务督察机构不同,FCAC是一个由联邦政府建立的政府机构。FCAC的主席(Commissioner)由总督(The Governor in Council)任命。

FCAC的“合规与执行部”(Compliance and Enforcement Branch)负责调处消费者与金融机构之间的纠纷。主要调查手段是“微服私访”(mystery shopping)和年度检查。

FCAC并非对一切金融机构都有管辖权。它只对与下列机构有关的投诉具有调查权:所有银行;所有联邦注册保险公司;信托与贷款机构。它对信用社(credit unions)、金融公司(finance companies)、共同基金交易商、证券交易商和其他由各省管辖的金融机构没有管辖权;同时FCAC也并不是就一切消费者对金融机构的投诉都有管辖权,它仅对违反联邦消费者保护法律和规章的行为具有管辖权;对于诸如服务质量、营业政策、营业时间等“一般性服务”问题的投诉,FCAC没有强制性的处理权。

当消费者通过电话向FCAC进行投诉时,接线人员会详细询问相关的细节,评估投诉是否可由FCAC管辖,是否违反了联邦的消费者保护法。如果FCAC需要进一步研究,FCAC会在48小时内给投诉者打电话。一旦FCAC了解了消费者投诉的问题,而且是由FCAC管辖的话,FCAC会通知投诉者FCAC的处理意见;如果投诉者认为金融机构违反了联邦的消费者保护法,FCAC的投诉处理官员会和金融机构进行联系,讨论消费者的投诉;如果投诉处理官员向消费者提出了进一步的处理建议,投诉处理官员将会从投诉者和金融机构那里收集关于案件的真实情况的书面信息;如果投诉处理官员认为金融机构违反了消费者保护法,FCAC将向金融机构下发警告信或者违法通知单,并作出相应的罚款,FCAC也会公布金融机构的违法细节,包括金融机构的名称以及罚款数额。金融机构如对FCAC的处罚不服,则可向法院起诉。

FCAC对消费者纠纷的处理属于行政处理的性质。FCAC的处罚手段仅限于警告和罚款等行政性处理措施,不负责裁判民事赔偿。FCAC声称:“联邦管辖的金融机构都有义务遵守联邦消费者保护法,如果消费者认为联邦机构没有履行其法定义务,那么可以向FCAC进行投诉,FCAC将受理这些投诉。如果消费者寻求赔偿,FCAC将告知消费者有关金融机构处理其赔偿请求的程序。”这就意味着,FCAC不直接处理这些赔偿。此外,FCAC在处理消费者争议时还广泛运用行政合同手段——FCAC的委员(commissioner)与金融机构高管达成的“守法协议”(Compliance Agreement);协议写明金融机构为遵守消费者保护法律将采取的措施,以及采取这些措施的时间表。

4马来西亚客户服务局和金融协调局 1992年,马来西亚依照《1965年公司法》第24款建立了保险协调局(Insurance Mediation Bureau),专门处理投保人与保险公司之间的纠纷。它是一家有限责任公司,其费用由成员保险公司每年交纳;在马来西亚,所有大的保险公司都是保险协调局的成员。1998 年 7 月 1 日,为了解决日益增长的消费纠纷,马来西亚国家银行在其保险管制部门设立了一个客户服务局 (Customer Services Bureau)。这是一个公众人士提呈投诉的中心。后来,马来西亚又建立了银行协调局(Banking Mediation Bureau)。2004年,两个机构共处理了1 515件消费者纠纷案件。随着金融业的发展,涉及其他金融产品的消费纠纷越来越多,借鉴英国、加拿大和澳大利亚的经验,马来西亚于2005年设立了金融协调局(Financial Mediation Bureau),将保险协调局和银行协调局并入其中。金融协调局是一个独立的机构,是处理与保险及银行业相关的索赔事务的中心。金融协调局能够快速、方便及有效率地提供解决投诉、纠纷或索赔的渠道。金融协调局的服务是免费的。在金融协调局受理金融消费纠纷案前,消费者必须先向有关金融机构投诉。如果消费者的投诉、纠纷或索赔问题无法解决,或消费者对有关金融机构所作出的决定感到不满,那么可以向金融协调局投诉。但消费者必须在接到金融机构最后决定通知后的6个月内向金融协调局投诉。金融协调局将客观地根据消费者所提供的实情进行调查。该局单独或和金融机构的代表一起面谈,通过调解方式来解决消费者的个案。该局依据本身的评审并按照法律和行业惯例来作出处理决定。金融协调局的决定对消费者没有约束力,但金融机构却有义务遵从有关决定。如果消费者拒绝,有关决定将视为被撤销,消费者有权依法采取任何行动,包括通过法律途径来解决纠纷、投诉或索赔。然而,消费者若接受金融协调局的决定,则将失去向金融机构采取法律行动的权利。金融协调局的处理过程被视为是一个“毫无偏见的诉讼”,该局所作出的决定或是任何一部分相关的调查结果或真相,以及所提供的意见或观点,皆不能在事后的任何仲裁或诉讼中透露。

(二)小结:国外相关先进经验与我国之对比

1我国没有金融督察服务机构等类似的组织 英国、加拿大和澳大利亚的金融监察服务机构等组织以及马来西亚金融协调局,既不是政府部门,也不是消费者支持机构(如消费者协会),更不是金融业的自律机构(如银行业协会、保险业协会、证券业协会等),而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构,其纠纷处理更具中立性。金融服务督察机构等组织也不同于仲裁机构:(1)提交仲裁必须有有效的仲裁协议;但金融消费者向金融服务督察机构等组织投诉,不需要事先的协议。(2)仲裁的双方当事人都可以提起仲裁申请;但在金融督察服务中,消费者有权投诉,金融机构无权投诉。(3)在仲裁中,对裁决不服,不得向法院起诉;但在金融督察服务中,对裁决不服,则可以向法院起诉。因此,金融督察服务是一类独特的替代性的争议解决制度(ADR)。这种制度在我国非常缺乏,值得我们借鉴。

2我国也缺乏像加拿大金融消费者管理局、马来西亚客户服务局那样的专门负责金融消费者投诉的行政主管机构 我国目前的状况类似于加拿大在FCAC成立前的情形:对金融消费者保护工作由数个机构承担;对金融消费者的保护在减少金融机构与消费者之间的信息和实力不对称方面没有有效发挥应有的作用。同时,加拿大金融消费者管理局的行政处理程序也与我国金融监管机构目前信访的处理程序不同,前者更具有程序的严谨性。

3国外的金融消费纠纷解决途径是多元并存的,非诉讼的争议解决途径占有重要地位 例如,在加拿大,金融督察服务与金融消费者管理的行政处理并存;在马来西亚,金融协调局与客户服务局的投诉处理并存。而在我国,诉讼成了第一途径,没有金融督察服务,也没有专门负责金融消费者投诉的行政主管机构,非诉讼的争议解决途径非常缺乏。

三、创设处理金融消费纠纷新途径的理论背景

(一)“消费者”的概念延伸至金融领域

在传统金融法上,通常不采用“消费者”的概念,而是用“客户”、“存款人”、“投资者”、“股东”、“持有人”、“投保人”、“被保险人”、“受益者”等概念;并且,投资者与消费者存在着明显差别:投资的目的是获得投资收益而不是生活消费,买卖证券等投资行为并非个人生活消费,因此,投资者不能称为“消费者”。我国《消费者权益保护法》即采用这一观点。

但是,世界上越来越多的国家或地区开始在金融领域里采用“消费者”的概念。1970年代以来,在金融领域里,“保护消费者利益成为时尚”[5],“消费者”的外延在逐渐扩大。例如在日本,“与生活没有直接关系的投资”也基于“有助于确保将来健全而安定的生活”被包含在消费者问题之中[6]。在美国,消费者保护法中的所谓“消费者”(consumer),是指为满足个人和家庭需要而取得和使用贷款、购买动产、不动产和各类服务的个人。菲律宾《消费者法》于1992年7月15日开始实施,该法将消费者的范围扩大到金融领域内。我国台湾地区1994年通过的“消费者保护法”第2条第1款规定:“消费者指以消费为目的而交易、使用商品或接受服务者。”其适用的经营者的范围包括“以设计、生产、制造、输入、经销商品或提供服务为营业的企业经营者。”(第2条第2款);银行和保险公司等也包括在其范围内[7]。

出现这一现象的原因,在于现代生活消费中,金融消费已进入日常生活的方方面面并与生活消费结为一体。这就为采用“金融消费”、“金融消费者”的概念提供了可能[8]。金融是现代经济的核心;金融业,包括银行业、证券业、保险业、信托业、金融租赁业等,作为货币资金融通的部门,是组织社会货币资金运作的枢纽,具有反映、调节、监控经济运行和促进经济发展的特殊的杠杆作用。现代经济的发展离不开金融的“造血”和“输血”,居民的生活也离不开金融服务。居民所需要的金融服务在很多情况下已经难以区分是生活消费还是生产消费。将“消费者”的概念作扩大解释,只要交易双方存在着严重的信息不对称,交易双方地位和实力悬殊,对于弱者,无论是个人还是单位,都可以作为消费者来对待,使之受消费者保护法的保护。金融领域中的客户、存款人、投资者、股东、持有人、投保人、被保险人、受益者等,无论是个人,还是符合一定标准的小企业,都是金融消费者。

(二)消费者保护成为金融监管的目标之一

维护金融业的安全与稳定,是金融监管制度建立的最初目标。1960年代以来,保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益也成为金融监管的目标之一。典型的表现就是这一时期美国进行了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法。如1969年的《诚实贷款法》要求银行对消费者公布年利率和全部贷款本息;1974年的《信贷机会均等法》规定银行不得因种族、性别、年龄、国别而对借款人加以歧视;1974年的《公平贷款法》要求银行对借款人提供详细信息和金融费用,因自动化出现信贷差错,银行应负责处理。1998年,国际证监会组织(IOSCO)在内罗毕年会上通过的《证券监管的目标与原则》则明确提出证券监管的三大目标:保护投资者;确保市场公平、有效和透明;减少系统风险。2000年英国通过的《金融服务和市场法》,则第一次在法律条文中明确了金融监管目标,并将消费者保护列为金融监管的目标之一。

(三)消费者保护成为金融体制设计的指导原则之一

1990年代后半期以来,金融监管对消费者的保护进一步被纳入到体制设计和改造之中。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”(twin-peaks)理论,认为金融监管存在两个并行的目标:一是审慎监管目标,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃;二是保护消费者权利的目标,通过对金融机构经营行为的监管,防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。他进而提出,应根据监管目标的不同设立两个监管机构,分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者,行使专业化监管职能[9]。这一时期,许多国家和地区纷纷以消费者权利保护为导向对金融监管体制进行重构,最著名的是1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局(APRA)和证券投资委员会(ASIC),分别负责维护金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益,在实践中演绎了“双峰”理论。加拿大1999年的金融体制改革也是以消费者保护为指导原则之一的。

(四)非诉讼纠纷解决机制兴起

近年来,许多国家日益重视非诉讼纠纷解决机制(ADR)的作用,强化解决纠纷手段和方法的多样性。这是因为,随着社会的发展,诉讼制度本身无法克服的弊端日益凸现,诉讼迟延、费用高昂以及人际关系引发的紧张状态,促使各国开始改革既有的司法体制,于诉讼外寻求更多的纠纷解决途径与资源,通过立法和制度建构大力推动ADR的实践便是其主要内容。例如,1990年代中期,随着关于英格兰及威尔士民事司法制度两份调查报告的公布,英国正式启动了具有里程碑意义的民事司法改革,其目标是:尽可能避免采取诉讼;减少诉讼的对抗性,增加合作;简化诉讼;缩短诉讼时间,并且使其更具确定性;诉讼费用变得更具可支付性与可预见性;等等。以这两份报告内容为基础的《民事诉讼规则》于1999年4月26日起正式实施,该《规则》第1•4条第(e)、(f)项规定:如法院认为适当,可以鼓励当事人采取可选择争议解决程序(即ADR),并促进有关程序的适用,以及协助当事人就案件实现全部或部分和解。法院还运用诉讼费用这一经济杠杆促使当事人选择ADR。而在此之前,英国民间机构成为推动ADR发展的“先遣军”,许多民间组织积极运用ADR来解决当事人之间的冲突与纠纷[10]。1980年代后,英国相继成立的保险业督察员、银行业督察员等8个组织就是这些ADR的形式之一。而在澳大利亚,政府和行业督察员项目也是ADR的形式之一。澳大利亚银行业督察员(the Australian Banking Industry Ombudsman)、电信行业督察员(the Telecommunications Industry Ombudsman)以及其他主要的行业督察机构等以行业基础的ADR成为广大消费者乐于行使的救济手段[11] 。

四、我国处理金融消费纠纷途径的体制重构

(一)我国处理金融消费纠纷途径的现状

1处理金融消费纠纷的途径不足,缺乏专门处理金融产品的消费者投诉的机构 如前所述,在我国,金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权、解决争议提供适当的途径;金融行业自律组织在化解金融消费矛盾之时作用不彰;金融监管机构在处理金融消费纠纷方面还没有很好地发挥其作用;诉讼本是纠纷解决的多元化途径之一和最终途径,却成了不少消费者的第一途径;非诉讼的纠纷解决方式非常缺乏;没有像加拿大金融消费者管理局那样统一的专司解决金融消费者问题的行政机构。

2“金融消费者”概念未被我国的金融法所采用,保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中 2003年,银监会从中国人民银行分设出来后,银监会确立了“四个监管目标”:通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益;通过审慎有效的监管,增进市场信心;通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融的了解;努力减少金融犯罪。这与英国金融服务局的四大监管目标完全一致,表明我国银行监管的目标开始与国际惯例接轨。但美中不足的是,英国金融服务局的监管目标写进了《金融服务与市场法》中,而我国银监会的监管目标则没有完全写入我国《银行业监督管理法》中。《银行业监督管理法》第1条以及《商业银行法》第1条虽然提到“保护存款人和其他客户的合法利益”,但这与“促进银行业健康发展”、“保护商业银行的合法权益”并列在一起,没有强调对处于相对弱势地位的消费者利益的保护。中国证监会尽管较早地提出了“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号,但“消费者”的概念也未被我国《证券法》所采用。中国保监会及我国《保险法》也没有采用“消费者”的概念。

3保护金融消费者利益未成为金融体制改革和制度设计的指导原则 我国金融体制改革确立了两大重要目标:一是防止金融系统性风险,即安全性目标;二是增进金融体系的市场效率,即效益性目标。保护消费者的利益一直未引起足够的重视,更没有成为金融体制改革的指导原则。理论研究的薄弱和消费者的呼声不高是导致这一现象的重要原因。

(二)对我国处理金融消费纠纷途径体制重构的建议

第一,在我国金融法中引入“金融消费者”的概念,为我国加大对“金融消费者”这一弱势群体的保护提供法律依据。在金融消费领域,存在着严重的信息不对称、交易主体实力和地位不对等的现象,消费者的弱势地位成为其权益容易受到侵害的直接原因。然而,这无法依靠市场机制自身和消费者自己的努力去改善,需要政府的积极干预,对消费者提供倾斜保护。我国银监会在“三会”中第一个提出“消费者”的概念,不能不说是一大进步,但仍需进一步努力,将“消费者”的概念引入到我国的金融法律之中去。

第二,将保护金融消费者利益作为金融监管的第一目标以及我国金融改革和制度设计的指导原则之一。随着我国金融市场的发展、消费者意识的增强以及国外“消费者增权理论”(注: “消费者增权”(consumer empowerment)是指通过某种政策或措施来提高消费者的经济政治权力、增强消费者消费能力和维权能力的过程。)的影响,金融消费者问题会越来越突出,消费者维权意识会越来越强烈,不断增多的客户与银行之间的纠纷、投保人与保险人之间的纠纷、投资人与发行人之间的纠纷,客观上要求我们在金融监管和金融改革中更加重视消费者的权利。而只有维护好金融消费者的利益,才能最终提升金融效率,维护好金融安全,提高我国的金融竞争力。

第三,建立多元化的金融消费纠纷处理机制。(1)在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序。这是金融督察服务的前置程序,也是国外不少国家和地区的先进经验。(2)成立“金融消费者监管局,专门负责金融消费者行政保护工作,这些工作包括:监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律;提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序;开展金融消费者教育,帮助他们提高对金融服务和产品的了解;受理金融消费者的投诉,对违法金融机构进行行政处罚。同时借鉴加拿大的做法,完善行政处理的程序。(3)成立独立的金融消费者纠纷处理机构,即金融服务督察机构。国外有学者将这些行业督察机构分为法定的督察机构和志愿的督察机构两大类[12]。对于法定的督察机构,法律规定了其权力和工作程序,所有金融机构都有义务接受其督察。法定的督察机构并非隶属于法院系统,但在评价当事各方、调查实情方面却有很大的权力。其工作程序往往是非正式的,有口头报告,也有书面报告。督察机构的决定不全以法律观点为依据,有时也采取“最适当的行业守则”。消费者并不一定非要通过该机构解决问题,其决定尽管对争议另一方有约束力,但对消费者并无约束力。志愿的督察机构不是法定的,它通常是以法人团体成立,参加的各公司都是其成员,督察机构以法人章程为指导。该体制的成员要接受督察机构的决定,但消费者就没有这个义务。英国的FOS规定了“强制性管辖”和“自愿性管辖”,其“强制性管辖”部分就由法定的督察机构来承担。而澳大利亚的金融督察机构,马来西亚的保险协调局、金融协调局都是志愿的督察机构。我国金融督察机构的目标模式也应该是志愿的督察机构。(4)在我国各级消费者协会内设立金融专业委员会,加大对金融消费者的支持力度。(5)发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用。仲裁有快捷、高效、低成本等优势;其专家断案的特点,可以在很大程度上保证裁决结果的公正性和权威性;仲裁裁决的强大执行力可以吸引金融纠纷当事人。此外,当事人能够选择仲裁员这一特点,也是金融消费督察机制所不具备的。因此,仲裁在金融消费争议解决中的独特作用需要进一步发挥。(6)金融行业自律组织应建立专门的机构,利用同业自律组织的优势,规范和约束金融同业的行为,主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题,赢得消费者的信任和支持。(7)在法院系统设立经济审判庭,提高审判人员的专业素质和能力,使其更好地审理金融纠纷等案件[13]。以上各种争议解决机制相互配合,各自发挥其处理金融消费纠纷的优势和作用,以实现保护金融消费者的目标。ML

参考文献:

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[12] 苏蒂•拉查甘.亚洲的消费者保护法与赔偿机制[J].王晓眠,译.中外法学,1996(6):56-61.

[13]邢会强.重提经济审判庭的设立[J].法商研究,2009(2):45-50.

A New Way to Solve Disputes Arising Out of Financial Consumption

XIN Hui-qing

(Law School of Central unviersity of Finance and Economics, Peking 100081, China)

Abstract:

At present, solution of disputes arising out of or pertaining to financial consumption mainly depends on media disclosure, politics involvement, lawsuits or correspondent petitions, which seem quite inadequate. Financial agencies supply little for consumers to protect their right and interest and few alternative dispute resolution (ADR) regimes exist in China. In contrast, elsewhere, disputes arising out of financial consumption are solved in a variety of ways, among which ADR plays a significant role. With the concept of “consumer” popular in financial field, it is urgent for China to learn from foreign countries to introduce the concept into her financial laws, and see to it that protection of the interest of financial consumers is held the paramount purpose of financial regulation and control and one of the guiding principles in her financial reform and institutional reconstruction, based on which a multi-way-solution institution may be built to settle disputes arising out of financial consumption.

Key Words:consumers; financial consumers; financial ombudsman service; alternative dispute resolution; financial laws

本文责任编辑:卢代富