行政事业单位预算管理存在的问题及对策

赵春晓

摘要:行政事业单位是我国国民经济中的重要组成部分。随着市场经济体制的逐步建立和行政事业单位体制改革的不断深入,对其预算管理的要求也在不断提高。本文从加强行政事业单位预算管理的必要性入手,分析了当前预算管理中存在的问题,并进一步提出了加强行政事业单位预算管理的相应对策。

关键词:行政事业单位;预算管理;问题;对策

行政事业单位是我国国民经济中的重要组成部分,代表政府承担着社会公共事务的管理、监督和服务职能,同时其本身在很多领域也直接或间接地参与经济建设,具有特殊的地位和作用。但是,随着市场经济体制的逐步建立和行政事业单位体制改革的不断深入,也暴露出许多其预算管理中的诸多问题,为了保证预算依法收支,充分发挥行政事业单位在经济社会发展中的积极作用,必然需要进一步加强其预算管理,以维护财经纪律和促进行政事业单位的发展。

一、行政事业单位预算管理中存在的问题

近些年来,从中央到地方已陆续开始了预算管理制度的改革。通过改革,对于整合优化有限的资源、提高使用效率、促进廉政建设有着重要的意义,并取得了明显成效。但是,随着各项改革的不断深入,在预算的执行过程中,也暴露出许多不科学、不规范的问题。

(一)预算意识不强,预算管理作用未充分发挥

预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节、各项活动,每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是,目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够,普遍认为预算只是财务部门的事,缺乏应有的参与意识,更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。致使其单位尚未建立一套完整的预算管理体系,包括预算组织、预算制度、预算执行及考核具体办法等,编制预算时,简单地为获取预算结果而编制预算,缺少必要的调研和论证,预算缺乏应有的科学性和合理性,难以调动各个部门的积极参与性,单位的预算机构形同虚设,人员配备不足,实际进行日常收支活动时,预算管理工作松散,预算执行随意性较大。

(二)预算编制时间短,方法简单

首先,预算编制时间短,准备不足。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节,需要各部门和人员的积极参与,广泛地进行调研论证,接受多方面的监督,应该具有必要的严谨性和权威性。然而,目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。其次,预算编制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象,影响预算执行必要的刚性。

(三)预算执行不力,随意现象严重

一方面,由于考核意识不强、考核指标不明确等原因,行政事业单位的预算项目结束之后,普遍缺乏对预算执行情况的科学分析、控制、考核和评价,资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等等问题得不到足够重视,对下一期预算的编制、执行没有指导作用和参考价值,弱化了预算应有的职能。另一方面,由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制,没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩,预算执行缺乏应有的约束力,预算执行过程中随意改变资金用途,资金使用效益降低,浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系,但缺乏科学性与规范性,大多只是走走形式,对预算执行未能形成真正的约束力。

(四)缺乏有效监管,控制体系不健全

从目前的实践情况来看,部分行政事业单位对预算管理还缺乏行之有效的监督管理机制。没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施。一方面,行政事业单位内部缺乏预算管理的监督管理机构,对预算进行全过程、全方位的监管。虽然有些单位也设立了相应部门,但其对于整个预算过程的检查频率和深度不能与行政事业单位预算管理的要求相适应,而且检查方式多为专项检查,头痛医头,脚痛医脚,缺乏系统、动态、连续的监督管理,使得监管效果大大下降。另一方面,由于行政事业单位在国民经济中的特殊性,需要接受各方的监督和评价,保证其预算管理的公开公正,检验预算有无真正落到实处,防止滋生腐败。然而,目前对行政事业单位预算的管理情况还缺乏相应的外部监督评价机制。另外,即使接受了外界的意见,也不能在第一时间及时调查处理,并及时反馈,处理机制不够健全。

二、完善行政事业单位预算管理的对策

预算管理是行政事业单位财务管理的重要组成部分,对行政事业单位的运作产生着重要的影响,然而目前还存在着许多不合理的地方亟待解决。以下就如何进一步完善行政事业单位的预算管理提出几点对策建议:

(一)加强对预算的认识,增强全员参与意识

行政事业单位预算管理中出现的一系列问题,与其预算管理观念落后,约束机制不健全是分不开的,因此必须彻底改变预算管理中“重分配、轻管理”的情况,加强行政事业单位对预算管理的认识。首先,预算管理是一个系统工程,能优化资源配置、提高使用效率、加强单位管理、促进廉政建设,对行政事业单位的发展具有战略意义。其次,预算管理不仅仅是财务部门的工作,需要行政事业单位全体员工的共同参与,可以通过建立适当的激励机制,树立强化预算管理的理念,将预算的执行情况与员工的绩效相挂钩,最大限度地调动起全员参与预算管理的积极性,实现及时沟通、有效激励和严格控制的目的,使预算管理进入一个良性循环。再次,行政事业单位的领导应该以身作则,做好带头作用,给予预算管理足够的支持。

(二)合理安排预算编制时间,改革编制方法

一方面,预算编制应该安排充足的时间。由于预算牵涉部门多,时间跨度长,是一个系统工程,短期内是不可能满足大量调查研究、目标预测、论证分析等的需要,因此充足的预算编制时间是必须的。为了解决这个问题,可以提早启动预算编制,延长预算编制时间,扩大预算编制周期。只有这样,才能调动全员的参与积极性,充分考虑本单位和部门的实际情况,以单位或部门的总体目标为前提,充分调研论证,提高预算编制的质量水平。另一方面,改革预算编制方法,推行零基预算。预算编制的方法选择得当,编制的预算将会取得事半功倍的效果。零基预算是目前比较科学并切合实际的编制方法,它取消了往年基数,一切从零开始,按照预算单位和部门的职责、任务目标等,区分轻重缓急,重新测算每一科目和款项的支出需求,不仅能压缩经费开支,而且能切实做到将有限的资金用在最需要的地方。另外,预算人员的配备也制约着预算管理工作质量的提高,因此合理的人员配备是提高预算的必然要求。

(三)加强预算的执行力度,建立健全考核机制

预算编制仅仅是预算管理工作的开始,更重要的是预算的执行和落实。首先,预算下达之后,应该层层细化分解,落实到各个部门、各个环节、各个岗位,推行岗位预算执行责任制和跟踪考核评价机制,明确责任中心,并将预算执行情况与其业绩进行挂钩,形成全面的预算执行责任体系,确保预算能够被很好执行。其次,要进一步强化预算执行的刚性约束,明确预算内容和项目进度计划,严防随意改变预算资金用途、超额使用等行为,接受相关部门监督,及时对预算执行情况进行综合评价与全面审核,出现实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的,要查找原因,分析情况,作适当有效的评价,为今后预算项目的编制和执行提供有价值的参考。如若发现擅自改变资金用途,或者挪用资金的,应严肃进行处理。再次,实行预算执行信息化管理,将预算从指标的建立、执行、调整、考核到信息传递都通过管理软件完成,一来提高了缩短了预算管理信息在各部门各层次之间传递的时间,提高了办事效率;二来通过信息技术,可以迅速反馈预算执行信息,随时监控预算执行情况,及时纠正执行偏差,将事后控制,提前为事中或事前控制,化解了预算和财务风险。最后,应该将预算控制的端口前移至预算的编制,从源头上控制预算资金的投放和使用。

(四)加强预算监督,深化预算管理

没有监督,预算将无法正常执行,再好的预算管理模式也难以达到预期的效果。首先,为了保证预算管理工作的顺利进行,应该在行政事业单位内部设立专门的预算管理机构,作为提高预算管理水平、强化预算的监督考核的组织保障,负责预算的编制、执行、协调、审核等, 并处理和分析预算编制和执行过程中出现的各种问题,追究责任,奖优罚劣。其次,实行外部复审制度。行政事业单位应该引进外部审计监督制度,定期对预算工作进行抽样复查,以检查预算管理机构的工作质量,检查预算管理的合规性,并借此监督预算管理机构的工作。再次,引入社会监督机制。通过将行政事业单位的预算管理作为其重要事项进行公示,接受公众和媒体的监督,实现全方位、全过程的监督,保证预算管理的公开公正;同时,做好意见反馈机制建设,对公众媒体反映的问题,虚心接受,认真复查,及时反馈处理意见。

三、结语

预算管理是行政事业单位管理的重要组成部分,对行政事业单位的运作有着重要的影响。全面而科学的预算管理既可以使有限的资源通过整合优化、提高使用效率,也可以促进单位内部各项管理制度的健全和落实以及管理水平的不断提高,还有助于促进廉政建设。因此,加强行政事业单位的预算管理具有非常重要的意义。

参考文献:

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(作者单位:烟台市福山区农林局)