我国物业税法律制度设计的难点和配套措施

张熠策

摘要:虽然目前我国房地产事业取得了高速发展,但财税收入增长速度却远远滞于不动产价值增长速度,因而建立合理的物业税税收制度已成为我国财税体系改革的重要课题。而物业税设立的实质就是进行税收立法并对与之相关法律法规进行改革,因而本文通过对我国物业税法律制度设计难点的分析,提出其基本框架,进而归纳了配套措施,即完善的物业等级和评估体系和建立合理的税收征管机制。

关键词:物业税;法律;措施

近年来,随着我国国民经济的快速发展,尤其是随着我国房地产行业的高速发展,物业税作为一种以保有阶段的物业为征收对象,按照的物业评估价值向所有者或使用者征收的一种税,已逐步提上了我国现存房地产税制改革的议事议程。回顾我国物业税税制改革的发展历程,早在2003年10月,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中党中央就首次提出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”的构想,其后在2006年至2008年三年间先后在北京、深圳、南京、重庆、福建、天津等经济较发达省市进行试点,并于2009年5月25日在中央下发的《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中,再次明确提及:“深化房地产税制改革,研究开征物业税”,种种迹象表明:物业税即将正式提到立法的议程上。但是,从目前的情况看,物业税作为一种新税种面临许多难题,尤其是同物业税征税范围、征税对象以及计税依据等核心内容密切相关的我国现行的土地法律制度、城镇房屋产权法律制度、不动产评估法律制度等的相关法律制度存在明显缺陷,使得物业税进入立法程序面临重重困难。因而,通过对物业税基本原理的分析,结合我国的实际国情,探索物业税法律制度设计的难点和配套措施,不仅有利于整合和修改各种房地产税费条例,提升其法律地位;而且对立法整合同不动产相关的各种税制具有重要意义。

一、我国物业税法律制度设计的难点分析

(一)立法程序复杂且周期较长。物业税立法的重要前提和基础就是明确该税种的法律地位和立法程序,并调整和确立其同其他相关法律的关系。首先,按照我国现行立法程序,税种的新增必须启动全国人大的相关审核程序,明确其具体法律地位和法律关系后才能执行。但是,实践中,这一程序的过程相当繁琐,包含:部委立项、多部门决策、国务院法制办审查、人大常委会决议等,最后才提交全国人民代表大会审核,其间由于涉及到从地方到中央方方面面的利益调整,因而一般二到三年之内难以完成全部程序;其次,由于物业税是一个相对比较复杂的税种,开征物业税必然会涉及很多税费的整合和修改,以及由此产生的一系列法律法规的重新修订乃至废止,例如,仅免收土地出让金一项,就会导致《土地管理法》、《城市房地产管理法》等一批法律法规的修改。因而,从短期上看,当前我国物业税立法的基础并不完善。

(二)缺乏健全的物权制度。从属性上看,物业税属于财产税的一种,其主要对纳税人所持有的物业保值增值而设立的税收,但前提是对物业或不动产的物权归属有清晰的界定。但是,首先从土地产权上看,在我国土地是国有的,购房者只拥有70年的产权,且存在各种限制,也就是说,购房者所购买的物业的所有权随着时间的增长其内在价值是不断贬值的。因而,我国物业税征收的基础不牢固;其次,从物业产权上看,目前,我国房地产产权中,除一般的商品房产权外,还存在各种各样性质的产权,如廉租房、经济适用房、两限房、房改房、集资房、合作建房、小产权房、市政建设用房等,由于政策上的原因,就我国现行的相关法律制度还难以明确界定各种房地产的物权归属。

(三)缺乏完善的不动产评估法律制度。根据国外经验,开征物业税通常须以土地和房产的评估价值或租金价格作为计税依据。但是,一方面,目前我国不动产租赁和评估市场的相关法律制度并不完善,存在大量的隐蔽性租赁和非公允的评估,使得税务部门难以进行有效的监管和征税;另一方面,由于我国不动产租赁市场和不动产评估市场的建设还处于初级阶段,存在大量的投机和不规范的市场行为,表现在:市场租金价格随市场供求关系变化处于不断波动状态,且起伏较大,具有很强的不稳定性;评估机构不同,评估结果可能相差甚远,造成评估结果难以执行等。因而,目前将房屋租金和评估市场价格作为我国物业税的计税依据还存在一定程度上的法律障碍。

(四)税负水平难以确定。首先,我国物业税法律制度设计的一个重大难题,就是如何解决旧房的重复征税问题,即如何制定合理的从“土地批租制”过渡到“物业税制”的税收正常和法律制度。由于在我国,土地批租制已有20余年的历史,相当数量的房地产已经一次性交纳了几十年的年金及相关税费,因而,若按统一标准对所有房地产开征新税,将面临着对大量旧房重复征税的问题,从法律角度上看是显失公允的。其次,开征物业税将会同时影响到物业的开发环节、建设环节、流通环节和保有环节等多个环节。这些环节涉及到大量的税费,既有税务部门和房地产管理部门在流通环节征收的各种税费税,又有土地管理部门在开发和建设环节收取的土地出让金等各种费用,这些税费的保留、废除、修改和合并在短期内难以测算出来。以上分析表明:从法律角度对我国物业税的税负水平进行限定面临重重困难。

二、我国物业税法律制度设计的基本框架

依据立法原则,税收法定这一法律效果的法律要件就是税收要件的充足,表现为课税要素法定,即将纳税人、税率、税目、征税范围、税收征管和减免税等要素由法律予以明确规定,并由此形成税收法律制度的基本框架,使纳税人产生相应的法定纳税义务。

(一)纳税人选择。由于我国现行产权制度不完善,产权与使用权分离现象比较普遍,因而在物业税纳税人的选择上应包括物业所有者和使用者,实行属地和属人的双重税收管辖权,将纳税人同时设定为居民和非居民。同时可参照国际惯例,实行税收抵免和税收饶让,以免重复征税。

(二)税率选择。从我国物业税所承担的宏观调控职能上看,我国物业税宜采用比例税率的方式,以形成鼓励置业的政策导向。在具体税率设置上可由国家统一确定税基和税率幅度,地方各级政府依据城市经济发展水平、房地产发展状况、纳税人的负担能力、地方政府财政预算和不动产的使用情况和实际价值等多方面因素综合确定本区域的使用税率。

(三)征税范围选择。依照国际经验,物业税的课税重要原则之一就是采取“宽税基”。因而,首先,我国物业税的征税范围要突破我国目前各类房地产税费仅对城镇课征的局限,拓展到我国广大的农村;其次,由经营性房地产拓展至非经营性房地产;最后,根据城乡收入差距,合理设置物业税减免税范围和减免对象。

(四)税目选择。由于目前,在我国,土地为国家所有,而房产则部分私有,因而应区分不同所有制形式和财产性质分别征税,即采用土地税和房产税的分设税目的方式,即可以有效体现土地和房屋的实际价值,降低征管难度,也可以有效调节土地税和房产税所承担的宏观调控职能。

(五)税收征管。税收征管的起点应是纳税人实质性使用不动产时,征税地点应采取就近原则,即按照不动产的所在地分别向当地税务机关缴纳,征税周期可参照国际惯例采取按季度、半年或年度征收。

三、我国物业税法律制度设计的配套措施

(一)建立完善的物业等级和评估体系。完善、统一的物业登记和评估体系是物业税有效实施的重要保障,其不仅有利于加强对税源的监控,而且有利于避免物业评估中的多重标准。具体包括:首先,转变以往多部门登记、分级登记和分块登记的繁杂制度,通过现代化的信息技术和网络技术,对物业的开发环节、建设环节、流通环节等各个环节的相关信息进行详细登记,从而形成精简、高效、公正、统一的物业产权登记体系和数据库,并配以合理的信息披露和查阅制度,以有效避免各种私下交易,增强物业税征收的有效性和公正性;其次,坚持建立中央指导和监管、地方自主运行相结合的物业评估体系,即由中央通过立法来规范物业评估机构的设立程序、经营范围和法律责任,并设立专门机构对地方评估管理机构和评估市场的发展进行监管和指导,地方政府在实际评估过程中可采取政府主建和委托评估相结合的方式进行评估,从而充分调动各种资源,提高评估队伍的专业化和现代化水平;最后,建立各级评估复审机构,对纳税人和评估人员在一定期限内提出的评估异议进行复审,以避免纳税人、评估机构和评估人员的不正当行为。

(二)建立合理的税收征管机制。首先,由于目前我国税制征管体系还不完善,对国民纳税意识教育也还处于初级阶段,为有效监控税源、避免税收流失给国家带来的经济损失,我国的物业税征收管理机制可借鉴个人所得税征收的模式,将国际通行的自主申报的纳税方式同代扣代缴、代收代缴的强制性征收模式相结合的方式。例如,针对纳税人自有不动产,可委托物业公司或所在工作单位代收代缴税款,针对没有扣缴义务人或扣缴义务人未扣缴税款的,可采取纳税人自行申报进行扣缴税款;其次,由于物业税的征收设计到多个部门和各方面利益,因而必须建立各级行政管理部门之间的有效配合和协同机制,并通过加强地方立法,明确各部门之间配合的内容和方式,明确物业开发、建设、流通、处置和管理各环节的行政职能部门应及时为税务机关提供的相关资料,以及在征收和管理过程中应采取的配合行动,同时制定严格的问责制和相应的处罚措施,从而有效避免各部门之间的推诿和扯皮,使各部门配合纳入法制管理程序。

总之,征收物业税是将现行的房产税、城市地产税、土地增值税及土地出让金等税费合并,就是把本来一次交70年的土地出让金分为70年征收,这些对地方财政影响甚大,而且征收物业税前要摸清每个人的房产情况,前期准备工作量很大,征管难度也很大,因此可以采取分步实施、分类管理,先试点再推广的策略。

参考文献:

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[2]陈晴. 影响物业税开征的法律因素及其制度设计. 现代财经, 2006, 5:73~77.

[3]魏盛礼, 罗卫国. 现行费税体制下开征物业税不具有法律正当性. 南昌大学学报(人文社会科学版), 2007, 6:37~41.

(作者单位:成都广播电视大学)