从金融风暴视角论失业保险模式转型的制度创新

易石宏

摘 要:当前的金融危机以及由此引发的严峻就业形势,导致了就业总量矛盾长期存在,就业结构性矛盾日趋突出。“民工潮”加剧了城镇的失业问题,为失业保险新模式构建提供了机遇。从制度的视角看,要始终把促进就业放在优先位置;努力扩大失业保险制度覆盖面; 加强失业保险金发放管理; 尝试建立失业保险调剂金制度;依法规范企业裁员行为;建立失业预测预警机制。只有这样,才会与时代发展相适应,与转型期形势相适应,与经济发展水平相符合。

关键词:金融风暴 失业保险 制度转型

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0028-02

金融危机对国际金融市场造成的冲击,给世界各国经济发展和人民生活带来了严重的影响。在我国,面对当前的金融危机以及由此引发的严峻就业形势,失业保险新模式构建问题,已引起了广大学者们的深度关注。本文是在众多学者们研究成果的基础上,从制度转型的视角展开研究, 只有这样,才会与时代发展相适应,与转型期形势相适应,与经济发展水平相符合。

一、失业保险制度转型的辩证逻辑

1.制度模式与时代发展相适应。失业保障有两种制度模式,即保险模式和救助模式。与保险模式相比,由于救助模式遵循普遍主义原则,对弱势就业群体具有较强的保障功能。但救助模式是以国家的财力做后盾,容易导致财政不堪重负,同时也容易造成个人对制度的过分依赖。因而,在20世纪80年代新一轮社会保障制度改革的浪潮中,许多国家都抛弃或者弱化了失业保障中的救助色彩,保险的特征普遍得到加强。1986年中国失业保险初创时期就制度模式来说更富有“救助”色彩,因为一方面承担缴费义务的仅局限于国有企业,另一方面个人不承担缴费责任。以救助模式建立起来的中国失业保险制度,在实践运行中其保障的脆弱性很快就暴露出来了,基金积累能力不足和保障对象的界定不清成为其致命的缺陷。1999年中国《失业保险条例》颁布以后,开始强调个人在失业保险中的责任,以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。这种以权利与义务相对等为基本特征的失业保险模式,不仅与国际上失业保障的发展趋势相一致,而且与中国社会保障制度改革的整体方向也保持一致。失业保险制度作为改革开放后中国唯一新建的社会保障制度,其建立之初就引入了企业缴费的筹资方式,在20世纪80年代的中国社会保障领域是一项具有突破性意义的制度创新。但到了90年代,养老和医疗保险制度率先引入个人缴费机制,以“社会统筹和个人账户相结合”的方式提供社会化的养老和医疗保障,首倡强调个人责任的现代社会保险理念。通过养老和医疗保险制度改革对现代社会保险理念的强势推广,以更规范的保险模式提供失业保障的社会条件已经具备,因而1999年《失业保险条例》顺利颁布实施,社会公众以平和的心态接受了保险模式的失业保障制度。

2.制度功能与转型期形势相适应。失业保险是一项有着“富贵”倾向的社会保险,与经济发展水平高度相关。据悉在全世界172个建立社会保障制度的国家中,有不到40%建立了失业保障制度,但主要分布在中高收入国家。在人均收入不足700美元的低收入国家,只有13%建立了失业保障制度,而在人均收入超过1万美元的高收入国家这一比例高达92%,。另据国际劳工组织(ILO)估计,1999年在全球1.5亿失业者中,约有1/4被某种形式的失业保障制度覆盖,其中能够享受完善的失业保障待遇的失业者基本上分布在OECD国家。如果以中国20世纪80-90年代的经济发展水平衡量,似乎并不具备建立失业保险制度的经济基础。但对中国而言,建立失业保险制度的基本背景主要是政治和社会因素,即计划经济时代对国有企业职工终身就业的承诺,因经济体制改革已经无法维持,如果没有相应的失业保险制度来加以适度替代和缓和,则政府的信誉将受到损害,数以千万失去工作岗位的劳动者,将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的冲击,同时也违背社会主义制度原则。也正因如此,中国失业保险制度在建立之初是首选的,也是必须的,有着典型的为国有企业改革配套服务的特征,这从当时的政策文件都被冠以“国营(有)企业”中可以得到有利证明。

二、金融风暴与失业保险模式转型的制度取向

当前,我国社会正处在转型之中。在金融风暴的冲击下,传统的失业保险模式已不在适应社会经济发展的要求。失业保险新模式构建放在了社会经济发展更加突出的位置,作为宏观调控的年度重要指标,是全面履行政府职能,加强社会管理和公共服务的重要方面。因此,科学有效的构建失业保险新模式,要把握好以下几个方面的制度取向:

1.始终把促进就业放在优先位置。就业是民生之本、安国之策,是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。在社会主义市场经济条件下,必须充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础作用,坚持贯彻劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。保持经济持续快速增长,实现经济发展与扩大就业的良性互动。进一步壮大民营经济,加快发展第三产业、中小型企业和劳动密集型企业,动员社会各方面力量,积极自主创业,大力开发就业岗位,扩大就业总量。在实施西部大开发、东北老工业基地振兴战略中,注重项目开发与增加就业的有机结合。在发展交通、能源、农业产业化等产业中,把结构调整的重点、扶持政策的落脚点与岗位开发的着力点紧密结合起来。鼓励国有大中型企业实行主辅分离、辅业改制,分流安置富余人员,促进改革与就业协同推进。加强人力资源培训,提升就业能力。充分发挥各类职业学校、技工学校、就业培训中心和民办职业培训机构的作用,面向市场需求,有针对性地开展职工择业观念教育和技能培训,推行政府再就业培训补贴与再就业效果挂钩的工作机制,建立创业培训与小额担保贷款结合的办法,提高失业人员的素质,增强劳动者自谋职业、自主创业、市场竞争就业的能力。实施积极的就业政策,改善创业和就业环境。进一步落实就业优惠政策。落实再就业税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、公益性岗位补贴和就业服务补贴等政策。建立和完善公共就业服务体系,改进服务方式,推行个性服务、诚信服务。对年龄偏大的失业人员特别是就业困难群体实行再就业援助,对实现灵活就业的,由政府给予一定数量的就业补贴。

2.努力扩大失业保险制度覆盖面。所有类型企业都应一律平等,依法参加失业保险,承担共同的社会风险。因此,失业保险项目必须覆盖各种不同所有制企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位及有雇工的个体工商业户。这些用人单位的职工都应该依法参加失业保险,职工失业后,享受失业保险待遇。从而使失业人员所应享受的社会保险待遇不因脱离国有企业而中断。建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制。发挥失业保险促进就业的功能,每年从失业保险基金中提取15%作为失业人员职业技能培训和职业介绍的补贴,对下岗失业人员进行免费服务,将更多的失业人员组织到再就业准备活动中去。对享受城市居民最低生活保障的劳动力人口,将低保金的发放与其参加再就业培训及参加社会公益性劳动挂起钩来,对无故不接受职业介绍服务,执意逃避就业的取消领取低保金的资格,避免形成养懒汉的机制。

3.加强失业保险金发放管理。失业保险必须严格按照法定的项目支出。除此之外,只可以领取女职工失业期间的生育补助金和解除劳动合同的农民合同工的一次性生活补助。失业保险统筹地区没有权力擅自增减失业保险支付项目。实行严格的失业金申领程序。失业金采取社会化发放形式。享受失业待遇的失业人员每月必须向办理失业登记的就业服务机构如实报告本人接受职业技能和就业指导及再就业的情况。就业服务机构对这些情况进行详细记载,并委托街道(社区)劳动保障服务机构对情况进行核实,社会保险经办机构凭核实的情况证明继续发放失业保险金。失业人员重新就业的,应当在10日内通知就业服务机构,及时停止享受失业保险待遇。用人单位和职工跨地区迁移,失业保险关系随之转移。进一步细化就业标准,谨防失业人员利用体制的空隙,既享受失业保险部门发放的失业保险津贴,又在体制外获取劳动报酬。不符合享受失业保险规定的条件,骗取失业保险金的,由失业保险经办机构责令退还,情节严重的还要予以处罚。对滥用职权、徇私舞弊、造成失业保险基金损失的,予以严厉惩处。

4.尝试建立失业保险调剂金制度。为了解决现有失业保险统筹层次过低的问题,提高失业保险基金的共济功能,可以尝试在省级建立失业保险调剂金。调剂金的来源可以从各市、县的失业保险基金中按一定比例征集,也可以通过变现一部分国有资产和增加中央和地方财政预算补贴等措施来筹集。失业保险统筹地区当年征缴的失业保险费不敷使用时,应先动用历年结余,仍然不敷有使用的,可以申请由失业保险调剂金给予适当补助,补助后还有缺口,由地方财政专向补贴。要根据当地失业变化情况的预测,建立失业保险基金预算,合理调剂失业保险基金,保证各地失业人员都能够按时足额领到失业保险金。近期内,失业保险面临着下岗职工人数激增和城镇登记失业率上升的巨大压力。虽然从全局来看,失业保险基金不会出现大面积缺口,但突出的问题是各地区不平衡。因此,现实的紧迫需要是尽快建立失业保险中央调剂金,保证困难地区的支付需求,以推动国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨顺利实施。

5.依法规范企业裁员行为。对生产经营遇到暂时困难的企业,要引导其与职工进行协商,通过采取适当缩短工时、降低工资奖金等办法,稳定就业,避免大规模裁员。对长期亏损、停产半停产确需裁员的企业,要严格依法规范裁员行为,依法支付经济补偿金,妥善处理拖欠的职工债务,不能履行这些社会保障责任的企业,不得进行裁员。企业一次性裁员超过50人以上的应当事先向当地政府报告。积极推进国有大型企业主辅分离,辅业改制,剥离企业办社会职能。在企业内部妥善处理和安置分流职工,依法规范他们的劳动关系。有条件的企业,还应当给予分流人员再就业资金扶持。

6.建立失业预测预警机制。严格失业登记和就业登录制度,使失业和就业都能够显性化。对已通过各种渠道实现再就业的下岗职工,进行就业登录,再次失业时,按政策规定合并计算失业保险待遇。对有就业要求的失业人员进行失业登记,对没有就业愿望的人员不再进行失业登记。建立失业预测预警机制,完善失业统计。在完成下岗职工向失业保险制度并轨的同时,尽早将城镇失业统计与国际通用的失业统计办法衔接。建立劳动力抽样调查制度,实行动态分析监测,合理确定本地失业预警线,制定相应的预案和应对措施,保持经济持续健康发展和社会稳定。

参考文献:

[1]孙祁详,郑伟.中国社会保障制度研究—社会保险改革与商业保险发展[M].中国金融出版社,2005.

[2]宋晓梧.中国社会保障制度改革[M].清华大学出版社,2001.

[3]郑功成.关注民生[C]//.强国论坛:劳动就业与社会保障.人民出版社,2004.

[4]张桂琳,彭润金.七国社会保障制度研究—兼论我国社会保障制度建设[M].中国政法大学出版社,2005.

[5][日]佐藤宏,李实.经济转型的代价—中国城市失业、贫困、收入差距的兰州人学硕士学位论文论我国失业保险制度的完善:制度协调的角度经验分析[M].中国财政经济出版社,2005.

[责任编辑:孙 巍]