失地农民法律保障问题研究

摘 要:失地农民法律保障问题的产生是任何一个国家从不发达状态向发达状态迈进的必然结果。现代社会中社会公正基本规则要求对失地农民问题进行新的诠释。针对失地农民构建确保社会公正的土地利益分享法律机制、劳动就业利益分享法律机制、劳动利益保护法律机制、社会保障体系以及农村土地的市场化补偿机制是当下失地农民问题的初步解决之道。

关键词:失地农民;社会公正;弱势群体;社会保障法;社会法

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0063-03

失地农民问题的产生是任何一个国家从不发达状态向发达状态迈进的必然结果,或者说是特定时代的产物。只要考察一下当今世界较发达国家走过的社会发展轨迹,我们就可以毫无疑义的得出上述结论。所以,社会各界大可不必为失地农民问题的产生而“莫名惊诧”,在研究此问题时,需要一些真正意义上的“大历史观”。其实,细致考察我国失地农民问题的产生和发展轨迹,就可以发现该问题也是符合上述结论的。因为我国失地农民问题的真正产生是在20世纪80-90年代,而其最初发源地也是在江苏、浙江以及广东等经济比较发达的省份,只是后来随着经济的不断发展,尤其是在中共十三届四中全会明确提出建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标以来,失地农民问题几乎成为全国都在关注的一个社会问题。本文试图从社会公正的视域来对失地农民法律保障问题进行相关的研究,以期抛砖引玉。

一、社会公正基本规则与失地农民问题

现代社会中社会公正基本规则的完整体系包括但不限于:平等、自由、社会合作的理念依据和现代化进程以及市场经济的现实依据。[1]26其中,平等理念要求政府应将失地农民问题作为一个主要的社会问题看待,应该充分重视失地农民的合法权益;充分重视失地农民为国家和社会做出的特殊贡献和牺牲,并通过诸如失地农民自身的市场竞争能力的增强、对失地农民的就业歧视的消除、面向失地农民的社会保障体系的建立、政府作用的充分发挥以及社区管理的转变等[2]24-29诸多方面来保障失地农民的合法权益。自由理念要求尊重失地农民对于国家所做的贡献和牺牲,并要求国家在土地征用和征收过程中应在法律及政策制定上,体现出对失地农民的特殊照顾。详言之,就是要改革目前征地补偿费分配机制混乱、补偿机制单一、差别待遇明显、产值计算不准确以及实现角色转换的各种机制缺失等弊端,[3]充分尊重和保障失地农民的合法权益。社会合作理念要求失地农民在主张自己合法权益的同时,应充分认识到社会发展必须靠相互的合作和沟通始能完成。“个体人只有在社会中进行有效的社会合作,才有可能实现自身的价值。”[4]121失地农民亦应适当理解和包容政府,并积极支持政府合法合理的社会发展规划。

社会公正的基本规则包括基本权利的保证规则、机会平等的规则、按贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则。[4]32-36基本权利的保障规则从某种程度上讲,就是现代社会所讲的基本人权亦即生存权的规则。显然,保障失地农民的基本生存权,就像马斯洛在其著名的“需求五层次论”[6]中所讲的第一层次亦即“生理需求”一样不可或缺。机会,“实际上是指社会成员发展的可能性空间和余地”。[1]33对于失地农民而言,保障其失去土地之后的基本发展机会,是非常有必要的。因为只有这样的保障才有可能使其拥有基本发展的权利,不至于因为国家的“土地征收”或者“土地征用”的公权行为而阻隔或者“断裂”。按贡献进行分配的规则和社会调剂的规则,显然要求由国家对失地农民因做出了特殊贡献和牺牲而进行符合其比例的分配。这种分配不仅体现在初次分配中,还包括在第二次分配中,甚至也包括在最后的“结果公平”条件下不遗余力的照顾失地农民的权益。

从某种程度而言,失地农民问题的产生从社会公正的视角而言,是部分地违背社会的基本公正价值目标的。因此,任何一个致力于为公民谋福利的政府,都应高度重视在城市化或者说是在现代化过程中产生的诸如社会不公、贫富差距,以及由此而衍生的各种民生问题,失地农民的问题即其中的问题之一。我国政府作为代表为最广大人民谋取社会福祉的政府,亦不例外。当然,失地农民问题的最终解决信赖于高度发达的社会生产力。只有以高度发达的物质基础作为保障才有可能从本质意义上解决失地农民问题。所以,马克思恩格斯不无天才的指出:“通过社会生产,不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活,而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用。”[5]

二、社会公正视域下失地农民问题的化解之道

对于失地农民而言,如何在制度设计和建设的范围内实现机会公平,尤其是在法律的框架内进行制度构建,尤显重要。笔者认为,构建以下法律制度对于失地农民实现社会公平具有非常重要的作用:

第一,完善土地利益分享法律机制。我国《土地管理法》规定,对于土地征用实行“保证被征用土地的农民不因失去土地而降低生活水平的征地补偿原则”。同时,根据我国《土地管理法》第47条的规定:征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。换言之,征地补偿安置费用可以分为三部分:即土地所有权补偿、土地使用权补偿、地上附着物和青苗费补偿。土地补偿费应该归土地所有者和土地使用者即集体经济组织和农民所有;安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费应该完全归土地承包者或土地使用者——失地农民所有,用于生活安置和安排生产。虽然法律并没有明确规定三部分补偿费用的具体受益对象,但我们可以比较确定地推论出:受益的对象主要包括失地农民和集体。但就实际情况来看,受益对象已惠及到政府及政府各部门。另外,按照《土地管理法》的补偿安置标准推算,即使不将地上附着物和青苗补偿费计算在内,仅安置补助费按底线算也已达到征地总费用的40%,若加上地上附着物和青苗的补偿费,被征地农民至少应得到占征地总费用50%的安置和补偿费用。可实际情况却是,最拥有发言权和最应该受益的群体——失地农民所得的收益反而最少——据有关资料统计,各补偿对象所占的比重为:农民5%～10%,农村集体25%～30%,政府及各部门60%～70%。[6]可见,现在我们要做的仅仅是“把上帝的归还上帝,把撒旦的归还撒旦”,土地各利益分享主体之间各得其所,并在最大意义上保障为国家和社会做出特殊牺牲的失地农民的权益。

第二,完善劳动就业利益分享法律机制。由于历史原因形成的二元经济结构的存在,我国长期将农村居民和城市居民按照两种不同的模式和水平来安排就业,从而人为地将社会公民分为两类不同的群体,这在世界经济发展史上是罕见的。现阶段户籍制度改革要求的呼声此起彼伏,就是在这样的一种宏观的社会背景下展开的。可以说,现阶段中国所面临的大部分问题与这样的一种二元经济结构紧密相连。所以,中国的任何改革都是“牵一发而动全身的”,这就注定了我国社会改革的脚步只能是“温和的”、“保守的”、“润物细无声的”,而非“激进的”和“猛烈的”。对于失地农民劳动就业利益分享机制的构建,必须与这样的一个宏大社会背景紧密相连。我们认为,任何不联系深厚的政治、经济、文化背景亦即社会背景基础上所提出的这样或那样的对失地农民问题的研究都是缺乏现实语境的。而以笔者拙见,此机制的建立,政府作用的发挥亦即政府“有限政府”作用的发挥,其意义是非同凡响的。详言之,此机制的建立需要以政府为主导,进行以下但不限以下几个方面的改革:

其一,政府应该努力消除对失地农民的就业歧视,建立城市居民与失地农民之间的统一的就业市场。[2]25-26首先,从制度上消除对失地农民工的就业歧视,为此就应该对失地农民给予“国民待遇”并赋予其宪法规定的社会保障权。其次,需要相关立法加速消除对失地农民的就业歧视。目前我国关于就业歧视的法律主要体现在《劳动法》中,但《劳动法》仅列出民族、种族、性别、宗教信仰歧视四项,而将现实中失地农民普遍存在的就业歧视问题排除在法定的就业歧视之外,从而使得我国的反就业歧视缺少法律依据。尽管在目前《就业促进法(草案)》中有相关的反就业歧视的内容,但其细化程度以及保障力度远远不够。再次,可成立失地农民工会,依靠失地农民集体的力量来消除就业歧视。尽管中华全国总工会发出《关于切实做好维护农民工合法权益工作的通知》,并明确要求凡与用人单位建立劳动关系(含事实劳动关系)的职工,不论其户籍是否在本地区或工作时间的长短,都有依法组织和参加工会的权利。但由于失地农民文化素质普遍较低、政治权利诉求渠道不顺畅等固有的特点,使得各地区吸收失地农民加入工会一直存在操作困难的问题。

其二,政府应通过各种渠道培训失地农民,使其在同等条件下亦有就业之可能。[2]24-25根据人力资源学的基本原理:劳动力素质高的个体,由于其自身的市场竞争能力较强,故其适应社会生活的能力较劳动力素质低的个体要强的多。从失地农民自身因素来看,提高进城失地农民的自身素质是解决进城失地农民问题的一个有效途径。事实上,随着我国市场经济的逐步发展和经济增长方式的逐步转变,社会各方面对劳动力素质的要求也越来越高。因此加强对失地农民的基础教育和职业技术教育是提高劳动力素质、促进人力资本形成、适应市场规律需求的当务之急。那么,如何提高失地农民素质呢?以笔者拙见:首先,从宏观上讲,对失地农民采取各种优惠的政策,使其完全融入到现代化和市场经济的社会发展主流中来。改变目前中国经济发展“只顾火车头,不顾火车尾”之现状,以经济“和谐”和“可持续”发展的视角,来重新审视目前中国发展过程中所出现的“基尼系数”超警戒线、东西部发展不平衡等现状。同时赋予教育“机会公平”,从而奠定失地农民劳动就业利益分享法律机制的人力基础。详言之,就是政府要进行教育体制改革,继续加强对农村基础教育的投入,发挥基础教育、正规教育、社会力量在提高劳动力素质方面的作用;建立农村教育专项基金;吸引优秀人才,并能最终留住优秀人才,改变目前“孔雀东南飞”的现状。其次,从微观上讲,就是要加强对失地农民工的职业培训。“农民技能培训的根本目的是为了实现就业。要以市场需求为导向,以受训农民转移为目标,按照‘政府推动、学校主办、部门监管、农民受益的原则实施。”[7]根据农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部联合颁布《2003—2010年全国农民工培训规划》的基本原则和精神,政府各有关部门应该制订中短期培训计划,根据失地农民文化层次差异、居住情况等特点,有计划、有组织地使每个失地农民工都能接受职业培训,从而掌握一门以上的实用技术,提高他们进入市场进行就业竞争的能力。同时,政府还应该充分利用现有资源,建立失地农民的职业培训网络。利用现有劳动力培训资源,建立以职业技术学校为主体、各乡镇成人学校为补充的两级职业培训网络,并为失地农民职业培训提供资金保障,从而奠定失地农民劳动就业利益分享法律机制的现实基础。

第三,完善针对失地农民的劳动利益保护法律机制。事实上,劳动利益保护法律机制不仅仅是针对失地农民而言的,在当下中国大规模的失业语境下,这种法律机制应该是针对所有劳动者的。目前,劳动利益受到侵犯的问题主要表现为由于缺乏相关法律制度的保障,造成劳动报酬差距过大、劳动工资增长乏力、拖欠工资现象严重等问题。为解决此类问题,需要建立劳动报酬差距的合理标准体系及预警机制、完善最低工资保障法律制度和解决劳动薪酬方面问题的劳动争议处理机制。[8]

第四, 完善针对失地农民的社会保障体系。鉴于失地农民人数的庞大,构建专门针对失地农民的社会保障体系对于政治稳定、经济发展来说至为重要,尤其是在失地农民普遍感到生活被主流社会“剥离”、利益被“剥夺”、心理严重失衡的情况下,更加剧了针对失地农民社会保障体系这项制度建设的紧迫性。具体来说,失地农民的社会保障应该包括但不限于以下内容:失地农民的最低生活保障、失地农民的养老保障、失地农民的医疗保障、为失地农民提供再教育培训和再就业的机会、为失地农民提供法律援助等项目。

第五,建立并完善针对农村土地的市场化补偿法律机制。我国现行的集体土地所有权随着社会经济的发展已经逐步表现出其浓厚的计划经济色彩的弊端。其中,农村土地产权不清晰是这种流弊的最重要表现形式。要从本质上解决解决失地农民的问题,最重要的还是要为失地农民建立一种合理的政府引导机制。而这种引导机制的历史重任毫无疑义的落到了对农村土地的市场化补偿机制的建构中。农村的土地市场制度应包括诸如土地产权流转基本规则、市场调控体系、市场运行机制以及土地市场法律和政策规定等等。

三、结论

失地农民问题的产生是社会转型过程中的必然产物。从社会公正的视域考虑和探讨此问题,对于当下中国所出现的失地农民问题具有重要的理论和现实意义。需要明确的是,失地农民问题的探讨和研究是一个系统工程。事实上,中国任何一个问题的解决都是各个系统相互配合的产物。显然,失地农民问题的解决也不例外。只有解决了与失地农民问题相关联的一系列社会问题,诸如:农村社会保障制度建立问题、户籍制度改革问题、现阶段基本人权保障问题、土地所有制改革问题、市场机制在社会各环节中的运作问题等,才有可能从最终意义上解决失地农民问题。那种认为:失地农民问题的解决靠一种机制或者一种制度就完全能够解决的想法,即“毕其功于一役”的想法是不可取的。失地农民问题的最终解决要靠高度发达的社会生产力。只有生产力高度发达了,才有可能从真正意义上解决失地农民问题。所以,对于目前学术界有学者提出的诸如对现有的各种制度的刁难以及不顾我国基本国情的“诋毁”和“煽情”,从社会的整体发展角度而言是不可取的。社会的发展靠社会各个阶层的通力合作,即狄骥所主张的“社会合作”。在社会转型过程中,各个阶层需要一些“合理的”和“谨慎的”宽容。宽容在当下确实是一种美德。诚如考夫曼教授所指出的那样:“宽容原则——多元风险社会的法律哲学”。[9]

参考文献:

[1]吴忠民.社会公正论[M].济南:山东人民出版社,2004.

[2]李春斌.失地农民安置和保障法律问题研究[D].兰州大学硕士研究生学位论文,2006.

[3]李春斌.欠发达地区失地农民现状及存在的问题——以甘肃为例[EB/OL].中国公共监督网,http://www.cpss.cn/ztjj/ShowArticle.asp?ArticleID=3644,2007-01-10.

[4]马斯洛.人的潜能和价值[M].北京:华夏出版社,1987.

[5]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1995:757.

[6]鲍海君,吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界,2002,(10).

[7]毛禹明.农民工培训注意的几个问题[J].中国培训,2004,(7).

[8]李昌麒,黄茂钦. 公平分享:改革发展成果分享的现代理念[J].社会科学研究,2006,(4).

[9] [德]考夫曼.法律哲学[M].刘幸义译,北京:法律出版社,2003:408～476.

[责任编辑:张亚茹]