政务中心合理模式的选择与现实构建

李　路

摘 要:政务中心是以集中实施行政许可为主要功能的新型政府组织形式。当前,全国各地政务中心的运行模式以松散型和协调型为主,实践证明它不能很好地满足行政许可法的立法宗旨和行政审批制度改革的发展需要。在遵循政务中心模式选择原则基础上,应甄别各种模式的优势,以复合型模式构建政务中心。

关键词:政务中心;合理模式;现实构建

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0023-03

一、我国政务中心建设的基本情况

(一)我国政务中心的职能定位与现实成效

当前各地兴办的综合类政务中心是以集中政府部门在一处办理行政审批项目为主要功能,以方便行政相对人办理行政许可事务为基本宗旨的新形式、服务型政府组织机构。进入21世纪以来,随着入世和《行政许可法》第25条“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”和第26条关于“统一、联合、集中”的提出,政务中心建设一度呈波澜壮阔之势,实践形式丰富多彩,在一定程度上代表了政府机构改革的发展方向。

目前的政务中心建设已取得一些实效,主要表现在:一是通过部门集中办公和简化审批流程环节,缩短了行政许可实施期限和程序,减少了多头和重复审批,方便了行政相对人一次性办理许可事务;二是各级政府能够宏观系统掌握政府各部门行政审批频率,了解社会对政府各项职能增强、减弱或撤销的需求;三是通过“一站式”办公方式的建立,强化了政府人员的服务意识,促进了其行政思维和方式的转变,为建设服务型政府奠定了基础,对建设责任、效能政府也起到了窗口示范作用。

(二) 政务中心自身存在的问题催生组织模式变革

政务中心毕竟属于新生事物,在现有的部门利益格局尚未打破的情况下,其在运行过程中也存在一些典型性问题,如入驻中心部门和行政许可项目选择不合理;相关配套改革缺乏统筹安排、规划管理不到位;部门在中心设立窗口权限有限;许可项目实施环节和流程改造滞后;“统一、联合、集中”等行政许可方式改革在部门间协调困难;未纳入中心与纳入行政许可项目衔接不畅;入驻中心部门对行政许可事务日常监督处罚不力情况增多等。目前,部门设立窗口权力有限带来的问题尤为突出。它导致很多部门窗口沦落为审批材料的“收发室”,不仅未能方便当事人办事,反而导致部门内部办事环节更加烦琐,“一站式”现场审批无法实现。

以上问题造成的直接结果是审批链条未能缩短、多头审批依然如故、审批中权力寻租和黑中介现象时有发生,对于行政许可申请人来说,除减少了在部门之间辗转往复外,申请资料递交依旧重复繁琐,办理时限未能有效减少,行政许可快捷办理、公正透明的愿望没有很好实现。对行政机关而言,通过政务中心解决行政审批效能低下和推动政府机构改革、职能转变的作用没有很好发挥。目前,一些地方的政务中心甚至发生了“轰轰烈烈开场、悄无声息收场”的尴尬局面,“政务中心向何处去”一时成为业内热议话题。

笔者认为,产生上述问题的原因是深层次的,一是没有建立统一的行政审批决策管理机构对政务中心的发展进行统筹规划;二是政务中心自身性质、功能、权限定位不准确,其既不具备独立实施行政许可权权力也缺乏对入驻部门强有力的业务协调权和人事管理权。应当看到,我国与西方发达国家国情不同,政府“大部门”体制改革才刚刚起步,其具体走向也无法准确判断,依靠政府部门职能和机构合并来减少行政许可项目、解决行政许可实施分散、方便当事人办理行政许可事务的功能一时还难以实现。这就决定了在今后相当长时期内,推动集中行使行政许可权的进一步发展,还要倚重政务中心自身建设的不断创新,特别是寻找更为合理的政务中心运行模式来实现。

二、政务中心合理模式选择的理性思考

(一)政务中心模式基本类型的逻辑推导与各自特点

以政务中心的组织性质、结构特点,特别以是否具有替代原部门直接实施行政许可以及是否对部门行政许可实施具有协调督办权力为标准,进行逻辑上的推导,可将政务中心分为四种模式,即单纯集中办公模式、协调集中办公模式、统一集中办公模式和统一与协调结合集中办理模式(以下简称为松散型、协调型、紧密型、复合型模式)。从现实运行情况看,目前国内只存在松散型和协调型两种模式,紧密型模式虽得到《行政许可法》第25条的法律支持但没有真正实践,复合型模式纯属理论推导,无实践样板。

1.松散型模式,是指将具有行政审批权限的政府部门集中在特定的办公场所,形成审批业务串联、便民服务特点突出的政务中心。政务中心自身没有统一的组织管理机构,更不具有任何行政职权。在行政审批业务上,它既不享有直接的行政审批权,也不享有对入驻部门行政审批业务的协调督办权,目前不少省级政务中心就采取此种形式。它由一级政府组织兴办,但本级政府只决定入驻中心的部门和中介机构,负责为中心外聘物业公司。在组织关系上,进入中心的各类工作人员,均属部门(包括中介机构)派出人员,其编制或隶属关系均在其所在单位。在具体工作方面,入住中心的政府部门和中介机构是各司其职,按既有工作流程从事行政审批和中介服务。当发生涉及多家部门确实需要协调的重大行政审批事务时,由本级政府指定相关入驻部门组成联席会议讨论解决,争执不下时由本级政府直接出面协调决定。据此可以看出,此类政务中心是一种较典型的物理式集中办公形态,实际意义是通过政府部门“一楼办公”方便行政相对人及时办结许可申请。

2.协调型模式,是指政府各部门(包括中介机构)派出机构和人员集中在政务中心办理行政审批事务,但政务中心有固定的组织管理机构和相应的人员配置,其组织形式与管理模式一般有两种。一种是建立管委会,由政府秘书长或办公厅(室)负责人担任领导任管委会主任,入驻中心的部门主管领导任管委会委员,隶属本级政府办公厅(室)。管委会下设管理办公室为常设驻政务中心管理机构。另一种是在政务中心设立管理办公室,属于本级政府派出机构,由政府办公厅(室)管理,如大连市人民政府行政服务中心就是市政府派出机构。[1]政务中心对外不能以自己名义行使统一的许可实施权,但在内部却享有对各部门行政许可实施的协调督办权,对中心内部行政事务和人员享有管理和组织人事权,对入驻中心中介机构行使监管权。对于行政相对人来说,此模式除具备松散型模式的基本特点外,由于中心通过对部门间审批事项的协调督办,可以缩短审批链条,压缩许可决定期限,所以更加方便行政相对人。目前这种模式较为多见。

3.紧密型模式,是指政务中心自身就是独立的行政管理机构,按《行政许可法》第25条的规定,将部门所有的行政审批项目集中起来以自己的名义独立实施,原政府部门只保留知情权和建议权。根据其职责分析,政务中心行政管理机构性质应定位于本级政府的职能部门,属于新类型的行政执行机构,中心的行政事务和人员完全由其负责管理。由于此种政务中心是以自己的名义独立实施行政审批权力,行政相对人可以通过信访、申诉、行政复议或行政诉讼方式救济自己的权利,对其进行监督。这种模式现实意义在于通过整合相近、相关的行政审批项目并直接由政务中心行使,能够最大程度上解决多头许可、流程复杂、效率低下的行政许可问题,行政相对人在此办理行政许可事务最为便利。

4.复合型模式,是指政务中心对拟进入中心的政府部门及其审批项目进行分类,对一部分能够集中起来的项目直接交由政务中心,按《行政许可法》第25条的规定独立实施审批;对那些不易集中起来的项目仍由进驻中心的部门自行实施审批,但中心行政管理机构具有对部门行政审批事务的协调督办权,对入驻中心中介组织行使监管权。这种模式实际上是将紧密型和协调型模式的特点合二为一。它在组织形态和职能设置上具有紧密型和协调型模式的全部特点。责任追究方式上对属于中心独立实施的审批项目由其自行承担法律责任,对由入驻部门实施的项目仍由该部门承担法律责任。

(二)政务中心理性模式构建应遵循的基本原则

笔者认为,针对政务中心现存问题,结合相对集中行政许可权的法律规定,考虑到中国政府机构改革的发展走向,今后政务中心理性模式选择过程中必须应遵循如下原则:

1. 实践立法宗旨原则。《行政许可法》条文中关于相对集中行政许可权的规定既考虑到现实性又具有前瞻性。根据第25条要求,政务中心今后发展方向应成为独立的行政职能部门,具有直接实施原部门行政许可的权力。第25条作为一种集中行政许可权力程度更高的形态,将其放在第26条之前,显然是带有前瞻性的。对此国务院副秘书长汪永清曾指出:“省级人民政府经国务院批准可以决定一个机关行使其他机关的行政许可权,把权力相对集中,为下一步的行政机构改革奠定了基础。这一条的规定在实践当中起到了非常大的作用,主要方面就是对推进行政机构改革,减少行政机构的设置,合理配置行政权力都起到了非常重要的积极作用。”。显然,第25条反映出的立法初衷,其目的不仅在于便民高效,而且还要以此推进政府机构改革的发展,[2]就笔者的理解这实际上是为“大部门”体制的逐步建立做经验积累。同时,按照《行政许可法》第26条的规定,政务中心也应具备对入驻中心部门许可实施工作的协调督办权。通过协调部门之间在 “联合、集中”审批中出现的问题,达到行政许可实施高效便民效果,这也是当前国情下的现实选择。因此,在模式选择上应兼顾这两条法律规定。

2.有限性原则。实践经验表明,能够集中到政务中心甚至直接由政务中心独立实施的行政许可项目是有限的。原因在于一方面我国行政许可项目过多,类型太广泛,完全由一个部门承担是行不通的。另一方面,是否进入中心实施审批还要受到许可项目自身特点的制约。如像“民用爆破器材生产企业的安全、技术改造”、“药品医疗机构制剂及品种生产”这样专业性强、技术要求高、程序复杂的许可项目,虽可以进入中心但不宜交由政务中心独立实施,仍应由入驻中心政府部门自行实施。还有一些项目如“国家秘密技术出口”等,由于涉及国家安全和社会稳定不能够进入中心实施。因此,理性模式选择时应考虑到客观有限性,不宜一刀切,应多元化。

3.服务于政府机构改革要求原则。中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,在推进政府机构改革方面,明确提出按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的“大部门体制”。其改革方向就是要将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来,作为各级政府新类型的专门机构或政府的直属机构,来提高执行效能。

建立“决策、执行、监督”相互制约和协调的政府组织机构现实中可以有两种不同的选择,一是在部门内部建立决策、执行、监督分离的机制,对传统政府部门内部职能配置模式进行改革;二是在政府部门整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的权力配置和组织机构。据此,行政执行部门如何设置也相应出现两种情况:一种是在保持政府部门大的框架不变的情况下,将各部门的决策与执行职能分开,把决策职能相对集中由精干处室承担,把执行职能集中由部门的直属机构承担,两条线运行,各负其责。其具体组织形式将由传统的部(厅)—司(处)—处(科)的层级模式演变为部(厅)—管理局—处、部—管理局—执行局等层级模式,形成“小决策、大执行”的格局。另一种是借鉴香港特别行政区已有经验和深圳“行政三分制”改革的做法即“行政系统中将决策和执行绝对分开,决策机构与执行机构之间没有领导和被领导关系,各自独立依法行使职权”。[3]鉴于行政审批制度改革在整体行政制度改革中单兵突进的地位,决定了这些改革都会在政务中心展开,都会影响到政务中心模式的选择。

“大部门”体制是一种大职能、宽领域的行政事务综合管理体制,与传统政府专业部门管理方式相比,根本区别是轻管制、重服务,轻审批、重监管。它要求最大限度减少审批项目,并将必要的审批项目集中办理。我国目前刚刚启动的“大部门”体制,一方面合并机构将会逐渐减少多头审批局面,另一方面也会逐步分离、下移部门内部的审批职能和机构,并将这些机构和职能并入政务中心集中实施。以笔者个人观点,“大部门”体制改革,任务非常艰巨,不可能一步到位。就主要发达国家的经验来看,完善这一体制均经过了40—50年时间。在我国也会有一个相当漫长的过程,至少要经过同等时间的努力,[4]而建立决策、执行、监督相互协调、制约的行政组织机构和运行机制,如果采取部门内部机构的重组整合方式,相对来说任务要轻松许多,可以先行一步通过政务中心来检验“大部门”体制创设是否可行。其基本流程是:部门内部执行处室由分散变为集中,设立部门统一执行机构,实现“一个窗口对外办公”——部门执行机构人员进入政务中心实施许可,实现“一站式办公”——政务中心按照“职能同类合并”原则将部门行政许可事项“分类集中办公”——在“分类集中办公”经验总结基础上将行政许可项目交由政务中心独立行使,实现行政许可“一个机关、一个地点统一办公”。

显而易见,政务中心可以为职能相关部门最终演变为“大部门”提供实践经验。同时二者具有辩证关系,政务中心经验积累越丰富,“大部门”体制改革步伐就越快;“大部门”体制改革步伐越快,相对集中行政许可权立法宗旨实现的也就越快。这也是政务中心理性模式选择中应坚持的重要原则。

三、政务中心合理模式的实证性分析与现实构建

(一)政务中心合理模式的实证分析

根据政务中心建设存在的问题,结合其模式选择的基本原则,可对政务中心合理模式选择做实证分析。

1.松散型模式。这种模式实质上只是改变办公地点,实行“一楼式”办公,从空间上部分方便了相对人办理行政许可的时间。从实践上看,它并没有解决重复审批、多头审批的问题,部门之间职能交叉、责任混淆的现象不能得到克服,无法实现相对集中行政许可权核心价值追求,更不能从实质上解决行政许可实施中存在的深层次矛盾。现实操作中作用发挥有限,也不符合我国政府机构改革的基本原则和发展趋势,显然不是今后的发展方向。

2. 协调型模式。协调性的功能特点决定了其利弊共存。一方面它践行了《行政许可法》第26条的主要内容,另一方面,它不能为《行政许可法》第25条实践提供可能,受到自身权限限制其协调功能在现有条件下发挥有限。更为重要的是,它对优化政府组织结构、规范权力配置模式、促进职能有机统一的“大部门”体制建设的发挥不了作用。

3. 紧密型模式。从理论设计上讲是一种最佳模式,但未必是合理模式。学界部分激进人士认为,要实现相对集中行政许可权的真正到位,必须提升政务中心的法律地位,对其管理体制、管理权限进行改革,打造相对集中行政许可程度高度集中的新型政务中心,将政务中心实体化。如袁曙宏、杨伟东建议借鉴德国经验实行一个部门许可,建立“政务服务局”。[5]实务界持此观点的更多。这是一种激进式的改革,如果真正能够付诸实践,将能大幅度压缩行政审批数量,减少行政审批环节,完全克服多头、重复审批,行政相对人将得到极大便利。它实现了《行政许可法》第25条、第26条的基本任务,符合政府职能转变和机构改革发展方向。但由于要从根本上剥离原政府部门的核心权力,涉及对政府部门职能设置和政府整体利益格局的全方位调整,改革阻力之大难以想象,国外也没有普遍性成功的经验,同时政务中心也无力承担所有的行政许可项目。此外,这种模式下权力将更加集中,如不能有效的监管,则又会形成新的权力腐败,最终将违背立法初衷。

4. 复合型模式。由于政务中心管理机构管理权威被强化,不仅符合《行政许可法》第25、26条的立法要求,又能够加强对部门审批事项的协调能力,解决行政许可申请人及时快捷办理许可事务的需求。加之在改革方式上属于渐进式改革,行政机关的承受力和现实推进的可能性都较强,故此模式是较为理性的选择模式。更为重要的是,无论今后行政权力运行机制改革中采取何种方式,它都能够起到积极促进作用。其原因主要有以下两点。第一,如果采取部门内部决策、执行、监督分离方式,鉴于部门入驻中心时已实现了《行政许可法》第26条第一款“一个窗口”统一受理,那么政务中心管理部门的任务就是承担部门间行政审批业务的协调责任,同时实践《行政许可法》第25条的规定,为“大部门”体制逐步推行积累经验。第二,如果采取政府部门外部整体构建决策、执行、监督分离的方式,由于行政执行机构更加独立并分散,为实现行政许可实施的高效、便民,就更需要复合型的统一设置、组织强化、功能兼顾的政务中心管理机构了。

(二)政务中心理性模式构建的现实路径

鉴于复合型模式目前并没有成熟个例,在现实路径选择上,不仅要赋予政务中心管理机构独立办理和协调督办行政审批事项的职能,还要提升其组织行政级别,这是中国行政管理现状所决定的,必须给予重视。试点中,要提升现有政务中心管理机构的行政级别,至少应将其与同级政府职能部门平级设置,管理人员按照公务员编制配备,可以将许可职能被剥离交由中心实施的原政府部门工作人员整体划出来,纳入中心实行公务员化管理。

同时,为实现管理到位,必须由同级政府编制部门制定“三定方案”明确职责并最终实现法制化,其主要职责应包括以下几个方面:一是赋予其独立实施行政审批职能;二是对其它入驻部门的审批活动承担协调督办职能;三是对中心管理人员和雇佣人员的管理职能;四是对今后可能扩大的服务范围给予原则性规定。至于政务中心的冠名,建议命名为某级政府行政许可执行局,它以政务中心为办公场所,对外可悬挂两块牌子,即政府行政许可执行局和政府政务服务中心,管理机构实行一套班子、两块牌子体制,存在这样两种运行模式在形式上就能够有效的结合起来。加挂政务服务中心牌子的意义在于,一方面使得当事人明白,中心将继续承担“联合、统一、集中”实施行政许可的任务,另一方面,又为中心进一步扩大职能范围、强化公共服务提供了名称依据。

参考文献:

[1]段龙飞.我国政务中心建设[M].武汉大学出版社,2007-05.

[2]人民网发表,转载于湖北省水利厅行政服务中心.

[3]谭波.论“大部门置改革”的纵身策略—决策执行监督制约与协调视角[J].理论导刊,2009,(3).

[4]李军鹏.深化行政管理体制改革若干重要问题解析[M].中国党史出版社,2008:175.

[5]袁曙宏,杨伟东.论建立市场取向的行政许可制度[J].中国法学,2002,(5).

[责任编辑:张亚茹]