埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论述评

高 轩， 神克洋

(中共中央党校 政法教研部， 北京 100091)

2009 - 03 - 12

高轩(1982-)，男，中共中央党校博士研究生；

神克洋(1980-)，男，济宁医学院临床学院讲师。

埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论述评

高 轩， 神克洋

(中共中央党校 政法教研部， 北京 100091)

奥斯特罗姆的自主治理理论产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。主要内容包括：影响个人策略选择的4个内部变量；自主治理的具体原则；自主组织的制度设计。自主治理理论的理论价值在于其发展了走出集体行动困境的理论架构，实现了人性利己与利他的结合，拓展了传统制度理论的制度视野。实践价值是有利于解决公共资源治理的困境，有利于提供公共物品的供给，有利于民主政治的发展。此外自主治理理论也存在一定的局限性，主要是其适用对象的有限性，适用政治体制的有限性和适用自治组织的有限性。

自主治理；公共事务；集体行动

公共事物治理的困难，早在2000多年前，亚里士多德就在《政治学》一书中指出:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]48传统解决公共事务治理的方案主要有两种：以利维坦为唯一的方案和以私有化唯一的方案。但两种方案都存在一定的不足。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆通过对“公共池塘资源”的研究，提出了自主治理理论，即“相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[2]51，从而一定程度上解决了公共事务治理的困难。

一、 奥斯特罗姆的自主治理理论的来源

奥斯特罗姆教授的自主治理理论并非是与生俱来的，相反恰恰是在汲取前人有关理论的基础上，经过自己长时期的实践调查而最终形成的。奥斯特罗姆教授的自主治理理论主要包括理论和实践两个方面的来源。

1. 奥斯特罗姆的自主治理理论的理论来源

传统关于公共事务治理的理论，学术界主要概括出了以下三个模型：加勒特·哈丁的“公地悲剧”、“囚犯困境博弈”和曼瑟尔·奥尔森的“集体行动的逻辑”。

关于“公地悲剧”，最早由英国科学家哈丁(G.Hardin)在美国著名《科学》杂志上发表的《论公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文中提出。此文描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何最终导致公共利益受损的恶果。“囚徒困境”(prisoners’ dilemma)博弈模型也说明了:在仅有一次博弈的情况下，个体不遗余力地追求自身利益最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非帕累托最优状态。美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森(M.Olson)提出的“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车(free-riding)的倾向。

在《公共事物的治理之道》一书中，作者首先分析了以上三个模型。她认为，“‘上述这些模型’只是一些使用极端假设的特殊模型，而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时，这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果，但是当现实环境超出了假设的范围，它们就无法预测结果。”[2]275就是说，这些模型只适用于规模较大的公共池塘资源且个体之间缺乏有效的沟通等环境。对于规模较小公共池塘资源占用者的行为，这些模型几乎没有什么用。因为在小规模公共池塘资源环境下，人们不断地沟通，相互打交道，相互之间建立起了信任、依赖、合作的模式。这样，占用者之间就能够为公共事务治理组织起来，进行自主制度设

计和自主治理。

2. 奥斯特罗姆的自主治理理论的实践来源

实证性是奥斯特罗姆自主治理理论的显著特色。在对公共池塘资源研究之前，奥斯特罗姆教授已经进行了长达15年的美国大城市警察服务研究，分析美国大城市警察机构之间是如何相互帮助相互合作的，详细地论述了美国大城市地区警察服务的制度建构，具体可见《美国大城市地区警察服务的制度结构》一书。关于美国大城市地区警察服务的研究为自主治理理论的产生奠定了现实基础。在此之后，为了研究公共池塘资源，奥斯特罗姆又进行了大量的实证研究。60年代初，她又完成了对加州12个地下水流域的比较研究。后来，在美国科学基金的资助下，她和几位同事又对瑞士的托拜尔高山草场、日本的平野庄、中生庄、河良木家庄的森林社群、韦尔塔的灌溉制度、菲律宾桑赫拉的灌溉社群、斯里兰卡渔场和水利开发工程、新斯科舍近海渔场在内的多个亚洲、非洲、欧洲案例进行了实证研究，分析了各个地方制度构建成功和失败的具体情况，并最终通过两方面的对比，得出了公共池塘资源治理失败的制度原因。可以说，奥斯特罗姆对美洲、欧洲和亚洲等具体案例的调查，为自主治理理论积累了大量实证经验。

二、 奥斯特罗姆的自主治理理论的主要内容

1. 影响个人策略选择的4个内部变量

埃莉诺·奥斯特罗姆认为影响个人策略选择的有4个内部变量： 预期收益、 预期成本、 内部规范和贴现率(个人选择的内部世界如图1所示)。她指出，人们选择的策略会共同在外部世界产生结果，并影响未来对行动收益及成本的预期。个人所具有的内部规范的类型受处于特定环境中其他人的共有规范的影响。同样，内部贴现率也受个人在外部任何特定环境中所拥有的机会的影响。

图1 个人选择的内部世界

通过以上分析我们认为，预期收益、预期成本、内部规范、贴现率都是影响个人决策选择的总和变量，但是在现实中，这些内部的、内心的、主观的总和变量很难有准确的汇总方法。因此，理性个人的策略选择重点是：最可能影响人们策略选择的环境变量的组合以及这些环境变量是怎样发生的。

2. 自主治理的具体原则

通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例，奥斯特罗姆总结和界定了8项原则。(1) 清晰界定边界。有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。(2) 规定占用的时间、地点、技术或(和)资源单位数量的规则，要与当地条件及所需劳动、物资或(和)资金的供应规则保持一致。(3) 集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。(4) 监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负责的人，或是占用者本人。(5) 分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁，制裁的程度取决于违规的内容和严重性。(6) 冲突解决机制。占用者和他们的官员能迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决他们之间的冲突。(7) 对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。(8) 分权制企业。在一个多层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。

3. 自主组织的制度设计

埃莉诺·奥斯特罗姆认为，虽然以前的企业理论和国家理论也都讨论了制度的设计问题，但是解决得不够完备，不够充分。因此，对于一个自主治理的组织来说，必须合乎逻辑地说明一组面临集体行动问题的委托人如何解决：(1) 新制度供给问题。(2) 可信承诺问题。(3) 互相监督问题。

制度供给问题，即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。由于新制度的供给等同于提供另一种公共物品，因此在新制度产生过程中，一组委托人面临着一阶集体困境和二阶集体困境。然而，“在一个有限重复的囚犯困境博奕中，对局人确切收益的不确定性能够产生合作均衡和其他许多均衡。在这样的条件下，一个对局人会向另外一个对局人显示合作的意图，为的是使他们形成一系列互利有效的对局，因此，建立信任和建立一种社群观念便是解决新制度供给问题的机制。”[2]71

可信承诺问题。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，在初始阶段，一个占用者在大多数人同意遵循所提出的规则的情况下、他(她)的未来预期收益流量作了计算后，可能会为了与其他人和睦相处而同意遵守这套规则[2]72。但是达成协议后可信的承诺是需要一定条件的。可信的承诺以可信的制裁和理性计算为基础：Ct>Bt-S(Ct为遵守规则；Bt为违反规则；S为受到制裁)。这种承诺是具有相互性的。“你遵守，我就遵守”，即我遵守以你遵守为前提。但当诱惑发生时，没人去遵守其他人都在违背的承诺，此时占用者之间承诺的可信度就会降低。因此可信的承诺只有在解决了监督问题之后才可能作出。

相互监督问题。没有监督，不可能有可信承诺。奥斯特罗姆认为已经有人对公共池塘资源有关规则的执行情况进行监督作出了探索。自主治理成功的案例表明，“由于所使用的规则的作用，在许多长期存续的公共池塘资源中，监督成本是低的。”[2]151“在这里，双方都没有在监督活动中投入附加的资源，监督成为他们最大限度地利用自己的取水机会这一强烈愿望的副产品。”[2]152

三、 奥斯特罗姆自主治理理论的理论价值与实践价值

埃莉诺·奥斯特罗姆运用公共选择与制度分析理论和方法，在研究了众多案例的基础上，探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性，提出了自主治理理论，对公共事务治理做出了重大贡献。自主治理理论的提出具有重大的理论价值与实践价值。

1. 自主治理理论的理论价值

(1) 发展了走出集体行动困境的理论架构

为了走出集体行动的困境，当前的政策方案主要有以下两种：以利维坦为惟一的方案和以私有化为惟一方案。利维坦方案是指由中央政府决定谁能够使用公共池塘资源，他们能够在什么时候使用这些资源，怎样使用这些资源，并且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚。“但是，遵循集中控制的建议所实现的最优均衡，是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零这些假定的基础上的。”[2]24然而这些假定在现实社会中几乎不存在，拥有不完全信息的中央当局也就不可能实现其政策目标。私有化方案主要是指通过创立一种私有财产制度来终止公共池塘资源的公共财产制度，由私人企业对公共池塘资源进行占有、使用和管理，通过市场调节来实现对公共池塘资源的可持续利用。然而，正如萨缪尔森指出的，“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极限，如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”[3]

埃莉诺·奥斯特罗姆发现，仅把“利维坦”或“私有化”作为解决途径的两极化的思路往往无法走出公共事物治理的困境。他们通过对加利福尼亚盆地自来水资源的管理、高山草场的治理、远洋捕鱼作业的合作治理等活动的实证研究，提炼出不同于传统的公共资源管理的方法，发现“许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为‘有私有特征’和‘有公有特征’的制度的各种混合。”[2]31从而建构了自主组织和自主治理的集体行动理论。

(2) 实现了人性利己与利他的结合

正统的集团理论的代表拉瑟姆和康芒斯认为，形成集团的目的在于增进其共同利益，具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动，也就是说组成集团的个人具有利他性。然而奥尔森却对正统集团理论提出了挑战。他认为在现实中，个人会从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益，个人的理性不会促进集体的公共利益。“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[4]奥尔森实际上否定了利他主义倾向的存在，利己是一切行动与选择的出发点。

由于人们具有利己的本性，所以出现搭便车的现象或处于囚徒的两难困境，但这种集体行动的困境并非不可解决。在奥斯特罗姆看来，个人的理性和知识能力是有限度的，这就使得个人有可能也必须在集体行动中表现出利他的一面，参与集体合作。在规模较小的公共事物治理和资源利用中，人们之间能够在相互接触中经常沟通、不断了解，并且彼此之间建立信任和依赖感。个体与个体之间能够就维护公共利益而组织起来，采取集体行为，进行自主治理。利己和利他行为就会统一于广泛的社会生活中。

(3) 拓展了传统制度理论的制度视野

传统制度观认为，制度是由政治精英行使代表权通过立法途径制定的正式制度和法律。在奥斯特罗姆看来，“‘制度’(institution)可以界定为工作规则的总和。”[2]82这些博弈规则是每一个利益相关者针锋相对博弈或遵守传统的演进博弈规律自发形成的非正式规则。“在公共池塘资源中，占用者使用的工作规则可能与立法的、行政的或法庭的的规则有很大的不同。”[2]83相对于正式的规则，公共池塘资源所使用的这种非正式规则可能更有效。通过把非正式规则纳入到制度分析的范围，进一步拓展了制度分析的视野。这样在公共池塘资源的治理中，既可以发挥正式制度的确定性、强制性等特点，使集体行动中机会主义得以减少，又可以发挥非正式规则的灵活性、主动性等特点，实现二者的有机统一。

2. 自主治理理论的实践价值

(1) 有利于解决公共资源治理的困境

“公地悲剧”这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。现实生活中森林资源的滥砍滥伐、草原的过度垦殖与放牧、河流湖泊的污染等公共资源受到严重破坏的现象屡见不鲜。利维坦和私有化的解决方案也是力不从心。奥斯特罗姆通过对公共池塘资源自主治理模式的研究，将一群相互依赖的委托人以自愿的方式组织起来共同参与对公共资源的管理，以自主的制度创新来合理安排，统筹利用，对我们走出公共资源治理困境提供了有益的启示。

(2) 有利于公共物品的供给

根据是否具有排他性与竞争性两个标准，可以把各类物品分成四种类型(见表1)：

表1 物品分类

纯公共物品具有非竞争性和非排他性，因而一般采取国家化模式由中央政府集中提供，所有成员共同享受公共服务。收费物品具有非竞争性和排他性。排他性的特点使得收费物品的供给完全可以由市场来完成，通过市场竞争和价值规律的作用合理配置社会资源。对于公用物品，它的竞争性表明任何一个消费者的增加都将给物品的供给增加成本，而非排他性则表明任何消费者都不可能影响其他消费者的消费。这样竞争性和非排他性就构成了一对矛盾，无论是通过国家化的方式还是采用市场化的方式都难以完成物品的供给，以至于出现公共物品供给的短缺。埃莉诺·奥斯特罗姆教授通过对小范围“公共池塘资源”的研究，认为“从建立小规模的最基本组织起步的成功，使群体中的人们得以在所创立的社会资本基础上，通过更大更复杂的制度安排来解决较大的问题”[2]283，也就是说一群利益相似的委托人(规模不大、流动性有限)组织起来，共同建立起一种互惠互利、诚实守信、团结合作的社会资本可以解决新制度或公共物品的供给。

(3) 有利于民主政治的发展

民主政治是人类长期追求的价值目标。公元前5世纪古希腊城邦就创造了最早的民主实践，但这种过分强调人民统治和公意作用的直接民主带有理想主义的色彩，尤其是在大规模国家的现代社会更是缺乏可操作性。选举民主是现代国家主要的民主方式。熊彼特、达尔等许多政治学者都认为是否通过人民普遍参与，公正周期性的选举政权领导人是衡量某一政治制度是否民主的标准。但选举民主也有局限性，选举不能保证少数人的意见，导致“多数人的暴政”，选举不能保证对政权领导人的强有力、持续的监督与制约等。这就要求我们探索实现民主的其他方式。100多年前，法国学者托克维尔一踏上美国的土地就曾发出这样的感叹，“美国社会呈现的画面(如果我可以这样说的话)覆有一层民主的外罩”[5]。托克维尔认为在美国，乡镇具有强大独立性，几乎每个人都能在力所能及的范围内参与到乡镇的社会管理中，这使得民主不仅体现在法律制度中，更体现在日常参与管理现实生活中。自主治理理论认为，要建立不受外部政府权威挑战的自主组织，让每个占用者都能参与到对操作规则的制定与修改中，让每个占用者都能参与到公共池塘资源的管理中，实现自主监督与自主解决冲突。奥斯特罗姆教授提出的这种自主治理制度与托克维尔所认为的美国体现民主的方式不谋而合。文森特·奥斯特罗姆也曾说“如果为民主而奋斗，要创造这样的文明，它最看重实现自主治理的能力。”[6]

四、 奥斯特罗姆的自主治理理论的局限性

埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理思想在国际社会引起了巨大的反响，具有重要的理论价值和实践价值。尽管如此，她的自主治理思想仍然存在一定的局限性。

1. 自主治理理论适用对象的有限性

根据排他性和竞争性两个标准，公共物品可以划分为三类：纯公共物品、收费物品和公用物品(公共池塘资源)。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》一书中所研究的资源，不是严格意义上的纯公共物品，也不是收费物品，它们介于两者之间，是具有非排他性和竞争性的公用物品，作者称之为“Common-pool Resources(CPR)”。在《公共事物的治理之道》一书第三、四、五章介绍到，埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论思想是在考察大量的公共池塘资源的案例基础上形成的。这些案例所涉及的公共事物具有明显的局限性，它主要着眼于小规模的公共地下水资源、渔场资源、森林资源等。因而无论是从有关公共物品理论分析，还是从其理论的实践来源来看，自主治理理论适用的对象都具有有限性。

2. 自主治理理论适用政治体制的有限性

作者在长期存续的公共池塘资源制度的设计原则中提到占用者设计制度的权利不受外部政府权威的挑战。也就是说自治组织具有相对于政府权威最大程度的自主性。这个设计原则显得过于苛刻，在对政府职责限制较强、社会组织具有较强自治性的西方国家尚且难以实施，对于大多数政府影响力遍及社会各个角落，社会自治性较弱的“强政府、弱社会”来说更等同于天方夜谭。“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时，必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去”[2]284，“政治统治制度的导向对地方占用这能否为他们自己提供制度，或能否不依赖外部政府、独立解决他们的问题，具有实质的影响”[2]160，“如果外部的政府官员认为只有他们才有权力去制定规则，那么，当地的占用者想长期维持一个由规则治理的公共池塘资源体系，就将是非常困难的。”[2]311-312因而自主治理理论对政治体制的要求非常高，也许只有到国家政府消亡之后社会自治阶段才能变成现实。

3. 自主治理理论适用自治组织的有限性

奥斯特罗姆所推崇的这样一种公共事物管理方式，对自治组织的要求较高，需要一定的条件。首先，“为实现集体利益所必需的最低参与者数”[2]281或者“使用公共池塘资源的群体相对较小，也较稳定”[2]311。埃莉诺·奥斯特罗姆所研究的对象受其影响的人数在50人到15000人之间。其次,“利益的相似性”，“大多数占用者对在公共资源上继续生产活动给与高度评价，即他们的贴现率很低”[2]311。也就是说这一群占用者利益相关，并且这些占用者的经济收益极大依赖着该公共池塘资源。第三，“大多数占用者有互惠的的共识，并相信这种共识能作为初始的社会资本”[2]311。也就是说，自治组织内部已经培养起较强的社会资本，“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[7]“在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境”[8]。通过以上分析，可以发现至少在目前的现实社会中，这些形成自治组织的条件很难存在。奥斯特罗姆对自治组织人数条件的限制或许只有在老子“小国寡民”的理想中才能实现；现代社会是一个利益多元化的社会，当同一公共池塘资源在不同类型占用者之间有实质性的不同的时候，你不会放弃在其他环境有更快更好获取投资回报的机会；社会资本在无数次的失败和试验的基础上，经过长期历史经验的积累才可能形成。此外，各个国家、地区由于受传统文化的影响，也不必然形成奥斯特罗姆教授所认为的这种社会资本。例如，普特南在《使民主运转起来:现代意大利的公民传统》一书中就认为意大利南部和北部形成的明显不同的社会资本导致了南北方民主制度的不同。我国目前的社会资本中，个人主体意识不强，遇事就想求助于政府，这种社会资本就很不适合自主治理。

[1] 亚里士多德.政治学[M].商务印书馆，1983：48.

[2] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东,译.上海:上海三联书店，2000.

[3] [美]萨缪尔森.充满灵性的经济学[M].上海:上海三联出版社.1991：156.

[4] [美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁,等,译.上海:上海三联书店，上海人民出版社,1995：2.

[5] [法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良,等,译.北京：商务印书馆，2004：51.

[6] [美]迈克尔·麦金尼斯(McGinnis)文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom).民主变革:从为民主而奋斗走向自主治理(下)[J].李梅译.北京行政学院学报，2001(4)：91.

[7] [美]罗伯特·D·普特南.独自打保龄球:美国下降的社会资本[M]//李惠斌,杨雪冬.社会与社会发展.北京：社会科学出版社，2006.

[8] [美]罗伯特·D·普特南.使民主运转起来:现代意大利的公民传统[M].王列,赖海榕,译.南昌:江西人民出版社，2001：167-168.

AReviewonElinorOstrom’sTheoryofSelf-governance

GAO Xuan， SHEN Ke-yang

(Teaching Section of Politics and Law, Central Party School， Beijing 100091, China)

The self-governance theory by Elinor Ostrom is based on profound theoretical analysis and extensive empirical analysis. The main contents include: four internal variables which influence the choice of individual strategies; specific principles of self-governance; the system designation of self-organization. The theoretical values of self-governance theory lie in the development of the theoretical framework which goes out of the plight of collective action, in the realization of combination of altruism and egoism and in the expansion of the perspective of traditional system theory. The practical values are as follows: it will help to resolve the plight of public resource management; to supply the public goods; to develop the democratic politics. In addition, the theory of self-governance also has some limitations. They are the limitation of the applicable objects, the applicable political systems and the applicable autonomous organizations.

self-governance； public affairs； collective action

D035

A

1009-105X(2009)02-0074-06