对公益诉讼内涵的分析思考

李娇云

摘要什么是“公益诉讼”业界尚无定论,笔者认为,公益诉讼是我国目前对损害社会公共利益行为,而又无法确定利害关系人,即无法认定起诉主体的情况下,如何进行救济提出的大胆设想,因此也尝试着从概念内涵的角度做了客观具体的分析,希望对公益诉讼制度的建立和完善起到力所能及的推动作用。

关键词公益诉讼 主体资格 救济对象

中图分类号:D920.5文献标识码:Ac文章编号:1009-0592(2009)09-354-01

一、公益诉讼的提出依据

现在法律界中许多有识之士提出要在我国设立公益诉讼制度,那么什么是“公益诉讼”,在分析这一概念之前,我们先分析一下当前我国的诉讼制度,目前我国的诉讼分为“公诉”和“私诉”两类,所谓“公诉”是指特定的国家机关由于国家利益受到侵害而代表国家向人民法院提起的诉讼;所谓“私诉”是指任何组织和公民个人由于自身的合法权益受到侵害而以自己的名义向人民法院提起的诉讼。划分这两类诉讼采取了两个标准,第一个标准是主体,即“公诉”的主体是特定的国家机关,“私诉”的主体是任何组织和公民个人;第二个标准是诉讼范围,即“公诉”的诉讼范围是国家利益受到侵害案件,而“私诉”的诉讼范围是自身的合法权益受到侵害的案件。从以上分析可以看出一般的组织和公民个人只能对与自身有利害关系的案件才能享有诉权,只有特定的国家机关,即人民检查院才能对侵害国家利益的案件享有诉权,而这一诉权又受到程度的限制,只有达到《刑法》所规定的危害程度才能享有。换言之,人民检查院只对刑事案件享有诉权,而对于那些即危害国家利益,又未达到犯罪程度,并且没有利害关系人或利害关系人不愿提起诉讼的案件,在当前我国诉讼制度中仍为空白,这正是法律界同仁力求完善的方面,也是公益诉讼提出的依据。

二、公益诉讼的概念分析

关于公益诉讼的定义,目前比较成熟的有两种说法:一种是“主体资格广义说”,这一学说认为任何组织和个人都可以根据法律的授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任;另一种是“救济对象广义说”,这一学说认为特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益或不特定他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任。笔者认为这两种学说都有可取之处,又都有值得商榷的地方。

“主体资格广义说”将公益诉讼的主体设定为“任何组织和个人”,这就带来一系列问题。一方面,诉讼地位的不平等性会使公益诉讼成为空中楼阁。因为公益诉讼的被告一方往往是掌握着某种特有权力的国家行政机关或大型的企事业单位,原告如果是普通的社会组织和公民个人,原、被告双方的力量对比明显不均衡。原告往往在财力、精力、能力等方面处于劣势,事实上处于不平等的诉讼地位。对于普通的社会组织,尤其是公民个人来说,诉讼成本直接关系到是否提起诉讼,目前许多公民对受到的侵害选择沉默,很大程度上是因为通过诉讼维护权利代价太大。相比之下,对于与自身无利害关系、同时对方当事人又很可能是地位相对较高的国家机关或企事业单位的公益诉讼,普通的社会组织和公民个人是否愿意投入大量的财力物力,花费大量精力、时间还是一个未知数,如果大多数组织和个人不愿承担,从而选择对危害国家和社会的行为视而不见,那么即使赋予他们诉权,也不可能产生诉讼行为,造成实际上的诉讼无主体,反而不利于诉讼制度的完善和发展。另一方面,如果不对诉讼主体加以限制,也可能会为个别组织和个人出于非法目的、小团体或个人私利,通过公益诉讼打击报复某些国家行政机关或企事业单位提供平台,这不但会造成“滥诉”和“恶意诉讼”,而且也有悖于司法精神。所以笔者认为必须对公益诉讼的主体加以界定,才能实现公益诉讼的目的。

“救济对象广义说”将公益诉讼的对象设定为“侵犯国家利益、社会利益或不特定他人利益的行为”。从传统法学理论的角度讲,“国家利益、社会利益”的保护是由公法来承担,而“个人利益”包含“他人利益”,这一利益的保护是由私法来承担的。公法的保护主体是法律授权的特定国家机关,私法的保护主体则是与之有利害关系的组织的组织和公民个人,如果公益诉讼的对象包括“不特定他人利益”,实际上扩大了公法保护的范围,从而缩小了私法的调整功能,虽然这是当前立法的一大趋势,但不加节制则会发生很可笑的现象:当事人可能已经放弃了自己的某项权利,而国却通过公益诉讼的方式强迫当事人必须享受该权利,实际上是剥夺了当事人放弃权利的权利,所以“不特定他人的利益”不能无节制地保护。

那么,在公益诉讼是该不该保护“不特定他人利益”,回答是肯定的,当然要保护不特定他人的利益,否则,在当事人不能、不敢或不知的情况下应该起诉而没有起诉的案件,如果不能通过公益诉讼的途径来救济,就丧失了公益诉讼的立法本意。但对不特定他人利益的保护要有程度限制。笔者认为,国家利益、社会利益与公民个人利益之间是相互关联性,如果对公民个人的侵害危害性不大,尚未达到危害国家利益和社会利益的程度,应当允许当事人选择维护或者放弃自己的利益,即这样的案件只能由利害关系人提起诉讼,而不必赋予利害关系人以外的人(包括其他组织或个人)诉权,这也符合私法自治的原则;对于那些严重危害个人利益,或者危害众多的个人利益,进而已经危害到国家利益和社会利益,当事人因为种种原因无法起诉,或者当事人个人诉讼无法覆盖整个案件,就必须由某个国家机构以国家的名义依法保护国家利益和社会利益,当事人也维护了受害者个人的合法权益。

因此,笔者认为公益诉讼的概念应当是:特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的诉讼。

总之,建立和完善公益诉讼制度,有效维护社会公共利益,使我国法制更加民主、社会更加和谐,让我国法制建设上一个新台阶,是笔者的美好心愿。