试论行政诉讼受案制度的改革

王　翼

摘要行政诉讼受案范围是我国行政诉讼法中的一个热点问题,自创建行政诉讼制度以来,我国行政诉讼受案范围几经调整,在总体上呈现出逐步扩大的态势。但是,在行政诉讼受案范围的立法体制,可诉行政行为的范围,以及双方行政关系中行政合同可诉性问题等几个方面依然存有缺陷,致使行政诉讼受案范围受到了诸多不适当的限制。这些规定既限制了行政相对人的诉权,也严重阻碍了我国行政诉讼和行政审判的发展,因此,必须针对上述几方面的缺陷,适度拓展行政诉讼受案范围。

关键词行政诉讼 具体行政行为 抽象行政行为

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-058-02

一、“行政诉讼受案范围”概述

(一)“行政诉讼受案范围”制度的现状

自1990年10月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第2条,第5条,第11条和第12条从不同角度规定了行政诉讼受案范围。而2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也对受案范围有关问题做了进一步说明。总的看来,以《行政诉讼法》为核心的行政诉讼受案范围规范体系的确立,是适应当时我国社会背景、行政法制与司法实践的状况的。该体系对我国行政诉讼法制的建立、行政诉讼观念的培育以及人民群众人身财产权益的维护起到了很大的作用。

(二)“行政诉讼受案范围”制度的问题

具体而言,我国行政诉讼受案范围的局限性主要表现在以下几点:

1.采用列举式立法体制,可诉行政行为关系不明确

我国《行政诉讼法》对可诉行政诉讼行为和不可诉行政诉讼受案范围的种类分别予以列举,第11条第一款列举了人民法院予以受理的八类行政案件。此外,《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”虽表面上看这条是关于受案范围的概括性规定,但从立法本意上来讲这条规定的主旨并不在于确定行政诉讼的具体受案范围,而在于确定行政诉讼受案范围的标准,①基本上不能成为司法受案范围的具体依据。《行政诉讼法》第11条采用肯定方式列举了可诉行政行为的范围,而第12条又采取否定的方式对不可诉行政行为作出列举式规定。

2.作为可诉性的具体行政行为的范围太窄,仅限于侵犯人身权和财产权的审查

根据《行政诉讼法》的规定,可诉行政行为必须是外部行为,行政机关对行政机关工作人员的奖惩,任免等内部行为不可诉.从理论上看,这些限定缺乏坚实的理论基础,带有随意性。从实践上看,内部行政行为、事实行为和双方行为都可能对相对人的合法权益造成损害,如将其排除在可诉范围之外,显然不利于保护相对人的正当权利。②

3.抽象行政行为难以独立地成为受案范围

长期以来关于抽象行政行为和具体行政行为的具体区别究竟是什么,一直未能很好的解决,以很笼统的标准来要求法院来判断什么行为可以起诉,什么行为不可以起诉,是不科学的。

针对以上所分析的问题,笔者现具体分三个方面来探讨解决的途径:抽象行政行为是否纳入行政诉讼范围;人身权、财产权以外的行政行为是否纳入行政诉讼受案范围;以及行政合同可诉性问题。

二、抽象行政行为的可诉性

(一)抽象行政行为概述

抽象行政行为,是指行政机关针对不特定对象制定的,具有法律效力并具有反复适用力的规范性文件。它具有三个特征:(1)抽象行政行为所针对的对象是不确定的;(2)抽象行政行为能够反复适用;(3)抽象行政行为具有普遍约束力,它往往需要以一个具体行政行为方可执行。

(二)抽象行政行为纳入司法审查的具体理由

根据我国现行《行政诉讼法》的规定,个人或者组织不得就抽象行政行为向人民法院提起行政诉讼。换言之,我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在司法审查范围之外。一些学者认为,在我国现行政治体制的框架下,不应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。但大多数学者认为,应当将抽象行政行为纳入修改后的《行政诉讼法》的受案范围。其主要理由如下:

1.符合“有权利必有救济,无救济便不能处罚”原则

笔者认为此原则即是抽象行政行为纳入行政受案范围的理论基础。“所谓救济是指纠正、矫正或改正已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。救济是对受到侵害的权利的补救,离开救济谈权利,则权利根本不可能得到真正的保障。由于行政权极具扩张性,公民的合法权益相比之下较为容易受到行政权力的侵害,国家有必要向公民提供更为有效的司法救济以保障其权利,从而适应人民不断增长的权利救济和权利保障的要求。”③

2.有利于及时有效纠正抽象行政行为中的违法问题

从实践看来,我国对抽象行政行为的几种监督方式都还不尽如人意。

通过上述分析,可以看出,我国现行体制中对抽象行政行为的监督制度一定程度上难以有效的发挥作用,如果将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围,监督抽象行政行为就具有可操作性,有利于及时有效地纠正抽象行政行为中的违法问题。

由此,为顺应时代的发展要求,应当尽快将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。

(三)抽象行政行为纳入司法审查的范围问题

抽象行政行为应当纳入行政诉讼受案范围,但是,究竟哪些抽象行政行为应当纳入行政诉讼受案范围,学术界主要存在以下三种不同的观点:“第一种观点认为,对抽象行政行为的司法审查范围应当确定在规章以下的行政规范性文件之内。第二种观点认为,除行政法规和国务院部门制定的规章外,其他行政规范性文件均应纳入司法审查的范围。第三种观点认为,应当将规章和规章以下的规范性文件纳入司法审查范围。”④笔者认为,第三种意见是正确的,也是符合我国现行法律制度的。

三、人身权、财产权以外的行政行为的可诉性

(一)人身权、财产权以外的行政行为概述

根据我国宪法的规定,公民的基本权利除人身权利、财产权以外,还有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等自由权利,有受教育、劳动、休息等权利。行政机关在进行行政管理的过程中,有可能侵犯公民的这些权利。我国现行《行政诉讼法》规定,公民、法人或者其他组织不服有关人身权、财产权以外的具体行政行为,只有在法律、法规明确规定可以提起诉讼的情况下,才能向人民法院提起诉讼。

(二)人身权、财产权以外的行政行为纳入受案范围的具体理由

第一,将财产权、人身权以外的其他行政行为纳入行政诉讼受案范围符合行政权受制约理论。因为当行政权扩张时,立法机关或是行政机关自身的监督显然是不够的。因此,在全国围内通过司法机构来审查这些大量的具体行政行为应成为一种必然。

第二,司法实践已突破财产和人身权益的诉讼受案范围,加大了其他行政行为的司法保护。因为财产权、人身权以外的其他行政行为侵权而进入行政诉讼领域寻求司法救济的情况日益增多,法院经常对《行政诉讼法》中的“人身财产权益”作很广义的解释,以对因财产权、人身权以外的其他行政行为而侵犯的公民权益施以司法救济,“其表现形式有两种:一方面将出现的一些新型的行政行为,如:健康权、住宅安全使用权,等等较为牵强地纳入人身、财产权的范畴对公民进行救济;另一方面,个别地方法院甚至突破人身、财产权益对一些人身、财产外的权益予以诉讼救济,其中受理学生状告学校的案件对公民的受教育权加以保护则是典型:实践中,各地法院受理了大量学生状告学校的行政案件,如“刘燕文诉北京大学要求颁发博士学历、学位证书案”。

(三)人身权、财产权以外的司法审查的范围问题

我国现行《行政诉讼法》主要限于对人身权、财产权的保护,对其他权利的保护有很大的局限性,根据行政法“有权利就应有救济”的原则,中国保障人权的措施应当在司法救济途径中体现,凡是法律、法规和我国签署的国际公约中规定的权利,均应当纳入行政诉讼的保护范围。因此,修改《行政诉讼法》时,应当将人身权、财产权以外的行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

四、行政合同行为的可诉性

(一)行政合同行为概述

我国行政合同理论主要是受到大陆法系国家的影响,“大陆法系国家中,法国是行政合同最具理论化、制度化特征的国家。其最高行政法院和权限争议法庭通过判例形成了以‘公务理论为中心的行政合同理论。行政合同是行政机关缔结的与私法合同关系不同的合同,即与执行公务有关。由此可以看出,‘契约标的理论是行政合同理论的核心,凡涉案的个别契约基础事实内容以及契约所追求的目的属行政法上之法律关系范畴,则属行政契约。”⑤

(二)构建我国行政合同的救济制度

西方国家对行政合同纠纷的解决方法很多,“具体包括协商、仲裁或行政机关内部解决等司法外解决方法或者司法途径,但均坚持司法救济最终原则。与其他救济途径相比,司法救济是最主要和最有效的途径。”⑥以独立的、公正的第三者身份居中裁判,法院凭借严格公正的程序,使司法救济的有效性得以充分实现。基于此,西方国家均把行政合同的司法救济看成是最终的救济途径。鉴于此,笔者认为构建我国行政合同的救济制度时应当加强人民法院在行政合同审判管辖权,我国现行《行政诉讼法》第五条确立了行政诉讼合法性审查原则,同时在五十四条具体规定了人民法院对行政案件的判决形式,主要有“维持、撤销、部分撤销或判令被告限期履行职责”,只有“行政处罚显失公平的案件”和“行政侵权案件”才可以判决变更和赔偿,因而,在一般情况下,法院不能直接判决确认行政实体的权利义务关系,不享有完全的审判权。然而在行政合同纠纷案件中,行政机关扮演了双重身份,即:行政执法主体和案件的一方当事人被告。只进行合法性审查,撤消行政行为后,仍由行政机关自己处理,难以取得保护行政相对方的合法权益。因此,应当授予人民法院完全管辖权,从而既能保障当事人的合法权益,又能体现司法的终裁性。

注释:

①邢晓东.从行政权与司法权的关系看行政诉讼受案范围.广西政法管理干部学院学报.2003(1).

②薛珍.我国行政诉讼受案范围应予扩大.法学.1999(8).

③陈咏梅,孙丽峰.试论抽象行政行为的可诉性.人大研究.2005(10).

④甘文.行政与法律的一般原理.中国法制出版社2002年版.第204-205页.

⑤[德]弗里德尔穆·胡芬著.莫光华译.行政诉讼法.法律出版社.2003年版.

⑥王钰.完善我国行政契约司法救济制度的构想.警官教育论坛.2005(7).

参考文献:

[1]王宝明.抽象行政行为的司法审查.人民法院出版社.2004年版.

[2]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善.法律适用,2005(8).

[3]江必新.中国行政诉讼制度的完善.法律出版社.2005年版.

[4]温岳生.行政法.中国法制出版社.2002年版.

[5]马怀德.行政诉讼原理.法律出版社.2003年版.

[6]蔡小雪.行政诉讼与行政复议的衔接.中国法制出版社.2003年版.