宏观视野看中国金融法律制度的完善

程亚男

摘要:这次国际金融危机暴露出西方国家在金融法律制度上的漏洞和不足,为我国进一步完善和健全金融及相关法律制度提供了一个很好的教材。要从宏观视角重新描绘我国金融法律制度的理论图谱,完善金融立法上的诸多空白,通过法定程序修订不适应金融业经营监管需要的现行法律法规,推动我国金融业依法经营监管和法治建设向纵深发展。

关键词:金融危机;金融法制;架构

Abstract:The international financial crisis has exposed the lack and loopholes of the financial laws system in the western countries,for our country provides an excellent teaching material to further refine and improve the financial and related legal system. From the macro perspective the paper re-portray the theory map of the China's financial legal system and improve a number of blank in financial legislation. For the existing laws and regulations that not meet the needs of the financial sector regulatory,amendments should be timely make to the relevant authorities through legal procedures,in order to further promote the Chinas financial sector legitimate operation regulation and building of the rule of law to develop in depth.

Key Words:financial crisis,financial legal system,structure

中图分类号:F831.1文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)09-0060-03

一、引言

美国金融危机爆发并蔓延到全球经济。在此次金融危机中,美国金融机构综合经营以及监管体系所暴露出来的问题,无疑为我们再次敲响了金融风险的警钟。本文以宏观视角来审视我国金融发展与法制建设,查找我国金融监管与立法的空白,描绘我国未来金融法制的架构图谱,进一步推动我国金融法制建设向纵深发展。

二、我国金融法制架构之缺陷

(一)我国金融法制架构中缺少对金融控股公司的法律规范

金融业的发展也许最能演绎“分久必和、和久必分”的哲理。按照现行的法律体系,我国金融业实行的是“分业经营、分业监管”的模式。但是在1999年以美国通过《金融服务现代化法》为标志的世界金融业由分业经营再次走向混业经营的大背景下,我国经济发展中逐步形成的各种金融控股公司却在不断打破了分业的壁垒,走向混业。现实中,各类金融控股公司在法律间隙中生存发展,在某种程度上处于脱法状态,蕴含着极大风险。从法治角度而言,政府经济改革政策或方案的出台首先应当立法先行,以法律促进和保障改革的发展与方案的实施,这也是法治国家通行的原则。然而,被政府默许甚至批准设立的金融控股公司的发展却又一次违反了这一法治基本原则。因而使得对金融控股公司(主要是集团公司)监管无法可依并处于零监管状态。

(二)金融监管法欠缺完整性和系统性

尽管现行的金融监管法律体系历经整合,但仍缺乏协调性。如《银行业监督管理法》的出台,虽然我国人民银行法与商业银行法也进行了相应的调整,但这种矫正的幅度却不是很大,没有着重于法律规则内容上的修改。如2003年银行法的修订或重新立法只是针对《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》所及的三部法律,而没有涉及到其他的法规与部门行政规章。这种局面就有可能导致新法既定价值的丧失,因为许多部门规章在很大程度上只是直接沿用了原来《商业银行法》的规定。如1996年6月发布的《贷款通则》中第四、五、十三、二十四(第一项)、二十九(第一款)、六十二至六十四、六十八、六十九等条款都与原《商业银行法》的有关规定相重复,有的则仅是简单的复述。此外,银行业务规章彼此之间的重叠现象则更为严重。如1997年的《支付结算办法》就大量重复了《票据法》与《票据管理办法》中的内容,同时还与没有被明令废止的1993年《商业汇票办法》、1994年《异地托收承付结算办法》及《违反银行结算制度处罚规定》等有诸多重叠之处。虽然部门规章属于下位法的范畴,但在法律适用中往往却产生了部门规章优于上位法的倒置结果。

(三)我国粗线条的立法模式,不能真正实现法的指引、评价、预测与教育等功能的发挥

在一定意义上,《中国人民银行法》是我国金融法律体系中的核心。若从规则供给学上对该法作一个公正性的评价,我们认为,《中国人民银行法》作为我国金融法治及作为发挥我国货币政策功能的大法,存在较大缺陷。这不仅表现于该法立法理念的宜粗不宜细,而且也表现于该法与其他法的对接问题。可以说,这种立法上的缺陷几乎贯穿了该法的全部条文。如“第五章金融监督管理”中的第三十一条至三十七条,对中国人民银行监管职能作出一些规定,但是深究条文内容,不难发现,在央行与国务院银行业监督管理部门职责分工问题上,该法要么是语焉不详,要么是由于条文的晦涩而给上述两家机构未来权力的纷争埋下不应有的伏笔。即使在修改后的《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》中新增加了一条内容,即:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”。但具体办法却迟迟不见出台。我们认为这种规定是很不严谨的。以至使用人就不得不借用“办法”、“通知”及“试行”等形式来对规则进行充实。这种粗线条的规则在我国金融法中随处可见。虽然弹性的立法也具有相对的比较优势,但对于被监管者而言,也因此丧失了法律本应具有的指导性及其行为“是否违法”的可预测性功能。

(四)缺乏系统性的市场退出机制和金融危机应急处理机制

就我国的金融监管法而言,在市场退出监管法律机制的构建与运作上还显得尤为单薄,在金融机构的市场退出监管实践中,监管往往体现为刚性的“关闭”与“接管”等行政手段。这一做法,与国际上通行的实践还相差甚远。然而,在我国银行法律的构建方面,却缺乏系统性的市场退出机制,如没有相应的存款保险制度及比较可行的破产法律制度、金融危机应急处理机制以及金融稳定法。

(五)缺乏有效的金融监管协调机制

早在2000年,我国就已建立了人民银行、证监会和保监会联席会议制度。2003年银监会成立后承继了人民银行的席位,于2003年9月18日同证监会和保监会召开第一次监管联席会议,达成《在金融监管方面分工合作的备忘录》,确立了对金融控股公司的主监管制度。然而,2004年3月18日召开的第二次监管联席会议后再未召开相关会议。此前达成的有关金融控股公司监管的共识也仅仅流于共识,没有更具可操作性的细则出台。至于对金融理财产品等交叉性金融业务的监管,更是各行其是、各执一词。这种局面的形成,固然与联席会议形式松散缺乏约束力的因素有关,但更重要的原因是缺乏一个驾驭全局的牵头监管者。

三、对我国金融法律体系的评析

1983年国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,直到1995年《中国人民银行法》颁布,才以法律形式正式确立其中央银行地位;1994年以来成立了政策性银行和金融控股公司,至今《政策银行法》和《金融控股公司法》一直处于缺失状态。而其间金融机构大规模实施改革和发展,急需各类法律、法规规制和保障,这些与法律配套的法规和规章却迟迟不见出台,以至各金融机构无法可依而各行其是。

以金融控股公司立法为例,美国是金融控股公司发源地,其金融集团是在1956年《银行控股公司法》颁行之后才得以迅速发展的。日本在金融控股公司立法过程中,为了组建独立行使金融监管权力的监管机构——金融监督厅,其先于1997年6月在参众两院通过《金融监督厅设置法案》,1998年6月在立法的指导下金融监督厅才开始正式运作。我国台湾地区2001年7月9日颁布《金融控股公司法》,并于2001年11月1日起实施,在法律中亦于多个条款中使用“由主管机关另定之”的字样,金融控股公司的主管机关——台湾“财政部”,在法律颁布后至11月1日正式实施前短短数月内,先后出台《金融控股公司结合案件审查办法》、《金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法》等十余部法令规章,从而确保了《金融控股公司法》的可操作性、整体系统性和权威性。

我国金融法治传统的缺失,尤其是政府法治传统缺失是造成金融立法滞后的最根本的观念因素。政府在制定政策和出台改革方案时却可以超脱法治的束缚。立法机关受到“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的传统立法指导思想的影响,也是我国金融立法(乃至经济立法)缺乏应有的预期性和超前性的原因之一。在政府与立法机关之间,也缺乏沟通、缺乏配合、相互脱节。在政府出台金融改革方案前很少甚至没有向立法机关咨询、通报,请求相互配合并通过立法予以保障;立法机关亦高高在上,按部就班地依照立法规划运作,甚至于立法机关的法律颁布数年之后,政府的配套法规规章却仍迟迟不见踪影,法律缺乏可操作性和应有的权威性。

四、对策与建议

随着社会的进步,金融在国民经济中占据着日益重要的地位,而金融法制则是金融业安全与效率的保障。立法的滞后不仅妨碍了金融业的安全与效率,金融机构往往无法可依、自行其是;立法的滞后也使得人们对金融业的发展缺乏合理的预期,影响着国民经济的协调与秩序。在努力完善社会主义市场经济体制和建设法治国家的今天,我国金融立法的滞后性问题却如此突出,不得不引起人们的深入思考。

(一)尽快推出金融控股公司法律制度

应当借鉴整体修法的先进立法技术制定一部单独的《金融控股公司法》。在《金融控股公司法》中整合和修改的《公司法》、《商业银行法》、《证券法》等法律法规中不符合金融控股公司发展所必须的条款,加入经营规则、监管制度等内容,形成内容完备、具有较强可操作性的现代金融法律,以节省立法成本,加快立法速度,强化金融法律法规的协调配合,减少法律冲突与空白。

(二)建立金融危机应急处理法律机制,及时应对和化解金融危机

应吸取美国政府在这次金融危机中的教训,未雨绸缪,建立起一个有效的金融危机应急处理法律机制,可参照美国、俄罗斯、日本、韩国等国的做法,采用全国人大紧急对策立法形式。应急立法可包括《金融稳定法》和《经济促进法》。通过立法,提高投资者对市场的信心,规范政府干预市场的职责和行为,奠定紧急救助的法律依据。

(三)加快建立金融机构市场退出机制

要尽快出台《银行业金融机构破产条例》,规范金融机构的破产清算、重整等行为。要及时推出存款保险制度。随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松,特别是随着金融危机对中国金融机构的影响不断加深,一个确保金融安全体系以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要。

(四)对与金融业相关的法律、法规进行梳理与整合

研究表明,国外对有关金融法的修改是十分频繁的,如对证券法修改的频率就大大高于其他部门法。我国目前修法程序的启动较为复杂,要对不合时宜的金融法及时调整修改也并非易事。因此,如果从立法上考虑加强金融监管,要紧的就是建立起一种能够使金融法保持“常修常新”的机制。这可考虑参考借鉴国外的做法,建立重要金融法年度审议制度并由全国人大常委会或国务院成立相应的修订研究机构,跟踪国外相关法律修改的最新情况,了解其理论研究成果,及时提出修改方案,立法机关迅速启动修法程序,缩短目前的修改周期,使法律适应经济和社会发展需要。目前,要对我国所有与金融业直接相关的法律法规进行一次彻底的梳理与整合。梳理与整合的目的在于:一是消除金融法律、法规及部门规章之间的冲突,从而达到各法律规则之间的协调性与一致性。二是对已有的金融法律、法规制定实施细则,以增强现行金融法律的可操作性。

(五)加强金融监管机构的协同配合,尽快建立金融监管协调机制

建立和完善国内财政、中央银行、金融监管机构之间的信息共享和监管协调合作机制,提高监管效率,共同维护金融稳定。建立和完善监管部门内部工作协调机制,通过强化监管的组织领导和系统化管理,明确各级机构和内部各职能部门、各监管岗位的职责,完善工作协调机制,保证监管系统的高效运行,避免因监管机构各自为政而造成的监管真空以及重复、交叉监管,提高监管效能。

参考文献:

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(责任编辑 刘西顺)