辽西北民族地区发展战略中的财政转移支付问题研究

刘佳杰

摘要:为了加快推进老工业基地全面振兴,辽宁实施的突破辽西北战略推动了少数民族地区经济发展。辽西北民族自治地方财政转移支付制度有其自身特点,在增强民族地区财力、缓解民族地区财政困难、均衡地区间财力等方面发挥了重要作用。在分析辽西北少数民族地区财政现状基础上,就转移支付存在的问题提出了相应的对策建议。

关键词:辽西北民族地区;财政转移支付;发展战略

中图分类号:F812.7文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0017-03

传统意义上辽西地区是指辽宁辽河平原以西,与内蒙古、河北接壤的辽宁西部地区。在行政区划上包含了辽宁西部地区的锦州、朝阳、阜新、葫芦岛四市。而内蒙古赤峰、河北承德、秦皇岛市山海关区由于历史上有着共同的行政区划,也可以从地理概念上属于辽西。如今,辽西北地区(阜新、铁岭、朝阳)是辽宁区域经济的重要组成部分,民族地区主要指阜新市的阜新蒙古族自治县(阜蒙县)及朝阳市的喀喇沁左翼蒙古族自治县(喀左县)。

影响辽西民族地区转移支付制度的因素颇多,主要是受自然、经济、民族等诸多因素制约。主要表现在:

1.生态环境及气候条件恶劣,干旱少雨,耕地沙漠化、盐渍化严重。雨养农业“十年九旱”,农民依然靠天吃饭。

2.辽西北地区经济结构不合理,城市化水平低。辽西北地区农村的经济结构、产业结构偏重于一产,阜蒙、喀左2007年一产比重分别为51.7%、29.8%,远远高于全省平均水平(10.3%)。产业畸形不利于结构调整,同时也不利于二三产业的发展。城市化水平低主要是二三产业的增加值所占GDP比重持续偏低。2007年,阜蒙、喀左二产增加值所占GDP比重为27.6%、46.2%,分别低于全省平均水平的25.5、6.9个百分点。从三产看,差距依旧明显,与全省平均水平相差14.2个百分点。由于民族地区小城镇少,档次低,吸纳人口能力就差,小城镇的二三产业发展更停滞不前,很难发挥其辐射和带动作用。

3.农业产业化经营水平程度低,社会化服务体系不健全。近些年来,辽西北民族地区农业产业化有所发展,但生产规模、集约化水平较低,经纪人数量少、素质低,农产品加工企业规模小,缺乏具有辐射力的龙头企业。同时,农村社会化服务体系不健全,专业协会稀缺且几乎不发生作用,基层农村技术推广困难大,严重束缚了整个辽西北民族农村经济的发展。

4.民族、宗教特殊因素是其他地区鲜有的。主要表现在用于少数民族特殊生活用品的生产销售补助支出、日常民族性事务及各种宗教活动的开支上。

1.有利于民族地区的基础设施建设。工业现代化的过程,是基础设施不断完善、产业结构不断优化的过程,基础设施和产业结构反映着该地区的经济发展水平,是地区经济建设发展的首要前提。同其他民族地区类似,辽西民族地区基础设施落后一直是制约当地经济发展的“瓶颈”,投资利益的外溢性及民族地区经济的滞后性使民族地区关联效益流失严重。因此,国家通过财政转移支付来解决民族地区自身项目的资金需求。辽宁省紧密结合区域经济发展需要,通过建设陆续开通的锦朝、锦阜、沈彰、铁朝等线路,显著增强省内三大经济板块之间和各自区域内部的交通服务保障能力。最大限度地享用民族地区开发的政策优惠加快基础设施的建设,不仅极大改善了少数民族地区的基础设施条件,而且还带动了地方的经济社会发展。

2.有利于民族地区社会公益事业的发展。众所周知,辽西北民族地区无论是财政收入的规模,还是人均财政收入,均低于全省平均水平。2007年,阜蒙县财政收入是16 442万元,喀左县15 786万元,均远远低于全省44个县(市)36 132万元的平均水平。过低的财政收入制约了当地社会公益事业的发展,致使民族地区教育水平落后,社会公共产品供给严重短缺,影响了社会的稳定。一定时期公共产品的供需矛盾如不解决,将有扩大趋势。因此,辽宁省已经从今年开始对辽西北三市一般性转移支付补助在当年补助系数基础上提高1个百分点,增加一般性转移补助。

3.有利于民族地区社会保障能力的增强。民族地区的社会保障范围相对而言更加宽泛,既有社会保险、救济、福利、抚恤等共性,又有包括救济、开发等内容的个性。虽然各级政府增强了保证能力的多样性,但客观上也造成了保障资金与因经济制约形成的保障资金供需失衡的矛盾。阜蒙、喀左县社会保障体系在辽宁省财政的支持下得以发展,但依然无法回避体系不健全、资金链短缺等问题。鉴于民族地区社会保障体系的现状与财力,辽宁省委增加了财政对社会保障的投入,扩大了民族地区基本养老保险、失业保险和基本医疗保险覆盖面。

1.依赖性。辽西北民族地区自然环境恶劣,水土流失严重,自然环境无形加大了民族地区行政管理成本。同时,它们同处于辽宁最落后地区,经济基础薄弱,企业竞争力及生产效益低下,产业结构不尽合理,财政收支矛盾突出。分税制后财政统一集中安排,加剧了财力不足,此后尽管有减免地方税收政策陆续出台,地方财政“出票子”[1]又使民族区域自治地方财政雪上加霜,部分乡镇财政甚至难以维系。这就使少数民族区域自治地方在财政上要更依赖于转移支付的资金支持。以喀左县为例,仅2006年,上级补助收入35 264万元,2007年达52 397万元[2],财政补助呈逐年扩大趋势。

2.独享性。辽宁省委、省政府在财政转移支付方面给予了民族地区一定的政策倾斜:2003年,辽宁对阜蒙、喀左县制定了省级财政共享收入增量返还等八项扶持政策;2005—2007年间,对少数民族地区参与分享的个人所得税15%部分和房产税50%部分,以2004年为基期年,基定比增量部分由省级财政统一返还。同时,从2005年起,实行省级补助资金直拨到县级财政的管理方式,部分支付补助、专项拨款补助,实现了省对县的直接拨款、直接补助;2006年开始,对包括少数民族自治县的其他贫困县一般性转移支付提高了5%的补助系数。

1.财政转移支付的公平性、特殊性未充分发挥。体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质[3]。转移支付制度是国家意志的体现,是国家通过财政手段调节地区间收入分配、构建和谐社会的重要手段。因此,完善转移支付制度首先要体现公平性;对于一个国家来说,老区、边区、贫困地区、少数民族地区是特殊群体,应确定不同的转移支付系数。现有财政转移支付制度中“存量不变、增量调整”和税收返还不封顶的做法对少数民族地区极为不利。辽西民族地区税收返还及专项拨款所占比重依然较大,一般性转移支付具有地区平衡功能,所占比重偏小反而失去了均衡功能。在基数法前提下,税收返还没有同公共服务均等化挂钩,依旧以来源地为分配原则;专项拨款相当一部分几乎采用基数分配,只增不减,地区差距无形中被拉大。少数民族地区转移支付支持力度不够,享有的公平性及特殊性未得以真正体现。辽西北少数民族地区经济基础薄弱,企业普遍规模小、经济效益差,因而税收返还基数小,而且财政收入增长缓慢,税收返还比例逐年下降。

2.民族自治地区财政风险凸现

在分税制模式下的地方财政收入包括地方政府收入和中央与地方共享收入中按比例归还地方的两部分。辽西北民族地区作为辽宁省欠发达地区,自我积累与发展的能力相对较差。同时,自然条件较为艰苦,财政支出成本相对较高。分税制后,民族地区财政收支差额逐渐扩大,财政赤字严重。2007 年, 阜蒙县一般预算收入完成1.6亿元,占阜新市的财政收入11.0亿元的14.5 %;人均财政收入为7 942.6元,县市财政收入仅占全市GDP 比重的3.8 %,财政预算收支差额达72 379万元;同期的喀左县财政预算收支差额达51 020万元。

3.转移支付本身还需完善健全。依照国外惯例,分税制后的政府间转移支付制度应调节政府之间纵向与横向的财政不平衡。但在辽宁省分税制建立初期,调整各地区尤其是少数民族地区的既得利益很困难,省财政转移支付的财力也有限。因此,在转移支付制度设计方面,还面临诸多问题。过渡期间的立法保障、转移支付公式和拨款方式的科学化与规范化亟待建立。转移支付形式多而混杂,资金分配缺乏科学依据,分配透明度不高、集中下级财力但忽视下级转移支付,财政风险显现等一系列问题导致少数民族地区地方税收入总量较小,占地方财政收入或GDP的比重偏低,调控力度不强。特别是在部分偏远民族地区,由于经济落后、财政收入规模小,按照方案计算根本得不到补助或补助甚少;部分针对落后县乡特别照顾的办法,也只是权宜之计,缺乏科学与规范性。

4.转移支付资金配置方式滞后。分税制后,增值税、资源税及证券交易税作为共享税引发了地区间的利益冲突和税源争夺问题。以增值税为例,尽管阜蒙县增值税从2003年的601万元增至2007年的16 442万元,年均增长达93.8%,依然存在税负转移问题,地区差距不可避免。同时,增值税以增值额为课税对象,少数企业为转让价格、降低成本,变相实现增值额,造成少数民族地区税源混乱。此外,自上而下的纵向逐级传递式转移支付路线使资金链拉长,促发了转移支付过程中的资金沉淀,加剧了民族地区县乡一级的财政困难。

5.尚无科学合理的评估监督体系。少数民族地区财政转移支付大多属于地方性事务,运行过程中部分地区存在立项审批不规范、项目的确定和范围选择不合理、使用缺乏事权依据等问题,随意性大,分配过程不透明,违背专款专用原则。同时缺乏有效稳健的指标测评体系,也缺乏完整而系统的数据,这使得对当前的决策和未来的判断,缺乏科学的依据。同时,目前还没有针对辽宁少数民族自治地区转移支付的法律条文来确定转移支付制度的目标、模式及监督,保证转移支付资金在合理的轨道上使用和运行也就无从谈起。

1.建立健全对民族自治地方的民族优惠政策和其他政策性转移支付,大力发展民族地区县域经济。阜蒙、喀左两少数民族自治县距省会偏远,行政成本客观增大,贫困人口多、城镇化水平低、工商业不发达、基础设施不完善、交通不便,属“老、少、边、穷”等为一体的贫困地区,这就构成了转移支付需照顾的特殊性因素。分税制下的税收返还制度具有明显维护利益的倾向性,转移支付的公平性在民族自治县难以体现。为了体现对民族地区的特别照顾以及为民族地区的宗教信仰、风俗习惯和特有的语言文字、教育、卫生、宣传等特殊支出需要提供资金保障,要建立健全对民族自治地方的民族优惠政策和其他政策性转移支付,弥补因特殊支出所引起的相对较高的公共服务成本。增加对民族自治地方的政策性转移支付,是贯彻落实国家民族政策,体现对少数民族关怀、照顾的客观需要。随着辽宁财政实力的逐步增强,加大向欠发达地区的转移支付力度,实现财政分配的公平性成为可能。民族地区财政贫困的根源在于经济发展水平的落后。发展壮大民族经济,扩大税源是解决财政问题的根本途径。要依托自身的区位优势和乡土资源优势,发展壮大县域经济。充分运用财政调控手段,支持县域经济规模以下工业发展。调整农村经济结构,支持农业产业化发展,积极引导第三产业,拓展新的空间和新的经济发展领域,增强财政贡献能力。

2.建立规范的对民族自治地方财政转移支付制度的基本框架。《民族区域自治法》第62条规定,“随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。”[4]这就为建立规范的对民族自治地方财政转移支付制度提供了基本框架。通过对辽西北民族地区的一般性财政转移支付,保障民族自治地方财政预算,满足地方政府履行职能的基本支出需要,保证了民族自治地方公共服务均等化的实现。在对民族地区的专项财政转移支付的同时,要采取配套补助和非配套补助两种形式,保证对民族自治地方的基础设施建设以及教育、科技、扶贫、社会保障、农业开发等重要事业发展的投入。

3.加大对辽西北民族地区的转移支付的力度,拓宽转移支付渠道。通过增量分配逐步扩大到适当调整存量分配的方式,加大中央财政对民族地区的转移支付数额,改变现有专项拨款主要集中于辽宁较发达地区的现状。加大专项拨款对辽西北经济不发达地区的义务教育、地方基础设施、生态环保设施和农业科技产业化及抗旱等方面的投入,对民族地区困难较大的专项拨款要求配套比率的规定。首先,确保具有外溢性的公共服务或设施才适用要求地方配套的规定;其次,具有同等外溢程度的服务或设施,针对民族地区的配套要求应相对降低,以适应其财力的实际状况,防止地方为拿到国家的财政转移支付资金而欺上瞒下。通过沈阳、大连对阜新、朝阳的强市帮扶,努力实现优势互补、利益共赢。对于属于上级委托事项的专项转移支付资金分配数额,应根据委托事项的直接成本计算确定;无配套条件要求的专项转移支付资金分配数额,要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时的缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出;有配套条件的专项转移支付资金分配数额的计算,不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提供资金的总量,还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。

4.进一步完善与健全民族地区转移支付制度。转移支付制度具有比较明显的政策性特征,又有宏观调控促进区域经济均衡发展的功能。首先,在新的财政转移支付制度中,通过“因素法”(民族地区的人口、人均国民生产总值、地理、资源等各类因素)确定少数民族地区的标准收支,均衡拨款数量。提高财政转移支付的透明度、可预见性,提高财政管理的科学化程度。要改革现有的财政支付结构,建立以无条件拨款为主、有条件拨款为辅的支付结构。其次,要理清各级政府的事权与财权,划分政府间支出责任,清理和压缩专项转移支付,严格审批程序,控制资金规模,规范分配办法。明确各级政府职权范围的同时,还要兼顾效率和公平原则:即凡是对流动性生产要素的课税,具有再分配和经济稳定功能的税收归入中央税;对流动性弱的生产要素的课税可归为地方税,使用费根据受益范围分属于各级政府。按照建立公共财政的要求,清晰划分财政支出功能,纠正财政供给“越位、缺位、错位”现象。最后,建议出台相关民族区域自治法律,对财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序、管理责任等明确界定,加强管理手段,将这些资金纳入转移支付体系中,并通过法律等制度化的方式,严格制定科学的转移支付规模和支付方式。弥补民族地区转移支出的缺陷,从社会保障、国债支出、财政补贴、税式支出等各方面完善民族地区的转移支付制度。

参考文献:

[1]王胜章.民族自治地方政府公共服务建设思考[J].思想战线,2006,(4).

[2]李天龙.喀左蒙古族史略[M].沈阳:辽宁民族出版社,2008.

[3]江恩达,王小平.完善转移支付制度应突出“六性”[J].经济研究参考,2006,(78).

[4]中共中央,国务院.中华人民共和国民族区域自治法[Z],2001.

[责任编辑王建国]