清末民初农民社团组织立法述论

2009-09-29唐鸣王勤

江汉论坛 2009年8期

唐　鸣　王　勤

摘要：在中国历史的长河中，清末民初可以说是一个非常特殊的时期。它既代表了一个时代的结束，也代表了一个时代的开始，此时的中国包括立法在内的很多方面都发生了巨大的变革。农民组织立法的出现正是这种改变的一种表现形式。具体来看，清末民初的农民组织立法可以分为三个部分，一是确定公民结社权利的宪法及宪法性文件；二是限制公民结社权利的法律和政令；三是有关农会的法律和政策。客观上它们的产生开启了近代以法律来确认和规范公民权利的先河，表现出了近代资本主义国家法律的人权价值。

关键词：清末民初；农民组织立法；立法概况；立法背景；立法特点

中图分类号：K25

文献标识码：A

文章编号：1003-854X(2009)08-0049-05

中国作为一个有着长期的中央集权历史和以小农经济为主的国家，以家庭为单位自给自足的小农生产和经营模式构成了封建社会的经济基础。一方面，高度的中央集权不允许政治结社的出现。另一方面，“承担传统生产职能的家庭组织及经营模式规模虽然狭小但却职能齐全，压抑了农户创建各种经济联合体的自然冲动。”因此，农民组织立法在这种社会环境下既无可能也无必要。清末民初一系列关于农会的立法可以说是开创了近代农民社团组织立法的先河。虽然这些立法有着难以避免的历史局限性，但对于系统地研究近代农民社团组织的制度变迁，有着很强的学术价值。

一、立法概况

实现公民的结社自由是社团立法的立法基础和核心价值，农民社团组织的立法也不例外。赋予公民结社权利的宪法及宪法性文件是其立法的根本，而农民社团组织立法则是结社权利立法的实施。因此，对清末民初农民社团组织的立法的考察也可将其分为涉及公民结社权利的立法和以农民社团组织为对象的立法两个方面。

首先，在涉及公民结社权利的相关立法方面。随着西方近代的宪政思想和制度在19世纪后期逐步传入中国并为进步人士所接受，主张在中国制定宪法，赋予公民结社自由权的呼声不断高涨。在1898年戊戌变法运动开始后，清朝统治者在日益活跃的革命运动的压力之下，被迫在1906年9月发布了“仿行宪政”的上谕和“宣示预备立宪”的上谕。在预备立宪的过程中，清政府颁布了《结社集会律》。这部以缓和国内矛盾和拖延立宪为目的的法律，对结社权利限制极多，规定：“无论何种结社，若民政部或本省督抚及巡警道、局、地方官为维持公安起见，饬令解散，或令暂时停办，应即遵照办理”。1908年8月27日，颁布了中国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》。这部宪法性文件大致继承了《结社集会律》关于结社权利的规定，规定臣民在法律规定范围以内拥有结社的自由。虽然以《钦定宪法大纲》为蓝本的《宪法重大信条十九条》还未实施清政府就被推翻，但是，这两部宪法性文件的出现标志着中国制定现代宪法的开端，中国人民享有结社权等宪法权利成为了可能。武昌起义爆发后，各地颁布的约法也都体现了中国资产阶级自由民主的主张，均赋予了人民集会和结社等权利。《临时约法》还明确了“主权在民”的原则。规定了中华民国人民包括集会、结社自由在内的多项公民权利。虽然《临时约法》在袁世凯上台后不久就被废除，但正是这部法律的出现，使结社权等宪法权利正式完全有效地赋予了中国人民，在中国公民权利的发展史上写下了浓重的一笔。在随后的北洋政府执政时期，不论是《中华民国约法》还是《中华民国宪法》(曹锟宪法)都将结社权确定了下来。

其次，在农民社团组织的立法方面，清末民初的农民社团组织立法主要包括农会及北洋时期的渔会法规。19世纪末，随着帝国主义瓜分中国的步伐加快和西方商品经济的冲击，农村自给自足的自然经济解体进一步加剧。清政府被迫颁布了一系列的法律和政策，以此来缓解危机。1898年7月21日，光绪帝发布上谕，命在京师设立农工商总局，在“各省府州县，皆立农务学堂，广开农会，刊农报。购农器”。1906年12月在时任直隶总督的袁世凯的号召下，作为中国农会的先行者，直隶农务总会拟定了《直隶农务总会实行试办章程》12条，规定农会的“宗旨在联络官绅，讲求农务”。其主要任务为：“编发农报、译印农书、调查陈列试验、筹办保定天津两处森林、蚕桑等”。此后，农工商部于1907年和1910年，分别颁布了《奏定农会简明章程》23条和《全国农务联合会章程草案》，对农会制度进行了完善。全国农务联合会的成立也标志着“清末农会发展进入了一个新阶段”。在北洋政府时期。农民社团制度主要沿袭清政府的做法。1912年9月农林部公布的《农会暂行规程》及其施行细则确定农会为法人团体，并对农会的主旨、会员资格、组织设立、会章、职员、经费、业务等作了规定。1923年5月19日颁布的《修正农会规程》对《农会暂行规程》作了进一步的补充。在农会迅速发展的影响下，为了通过对沿海渔民组织的改造和再编，将纷然杂陈的渔民组织纳入到政府的掌控之内，以便对其实施有效的管理监督，北洋政府农商部在1922年9月16日颁布了中国近代第一个《渔会章程》。与章程同时发布的《农商部规定渔会章程致各省实业厅之训令》中，强调了建立渔会的必要性。训令道：“查比年以来，沿海各省，渔业团体，纷然杂陈。”“本部职掌，有管理渔业团体之规定，从前率取放任主义，既无章程，凭何监督?长此以往，流弊滋多。兹为整齐划一便于监督起见，参酌日本上年公布之水产会法，制定沿海各省渔业会暂行章程。”“自本章程公布后，所有向日各团体，均应照章改组，即于整理之中，寓有限制之意，循名责实，莫逾于此。”此法的颁布客观上促成了传统的渔民公所之类互助性组织向近代渔民社团的转变。

二、立法背景

在中国历史的长河中，清末民初可以说是一个非常特殊的时期。它既代表了一个时代的结束，也代表了一个时代的开始。维系了几千年的旧制度几经挣扎还是没能抵挡住历史的车轮，最终轰然倒塌。与此同时，民族资产阶级等新兴势力逐步登上历史舞台。在这一势力中，不论是维新派还是革命派，也不论他们的本意是要自强救国还是形势所迫，这些掌握着中国命运的社会精英们都有一个共同点，那就是通过改变原有的体制来实现各自的目的，不同的只是程度而已。农民组织立法的出现正是这种改变的一种表现形式。总的来说，促成这一改变的原因有三个方面：

在经济方面，甲午战争后中国天灾人祸不断，中国政府面临巨大的财政危机，不得不对农业政策进行改革。首先，巨额的战争赔款和外债拖垮了政府财政。《马关条约》签订后，为偿付对日赔款，清政府被迫借了3笔总数约为3亿多两的外债，每年要付出263万英磅的本息。仅在1903年，庚子赔款实付额和旧欠外债本息共有4512.95万两，占该年收入的43％或支出的33％。而海关税、常关税和盐税的部分丧失更使财政状况雪上加霜。北洋政府上台后，继续着

清政府所奉行的“外须和戎”和“结与国之欢心”的政策，对外勾结列强不断出卖国家利益，签订了诸如“二十一条”等丧权辱国的条约，中国的经济命脉大多被列强掌握。历届北洋政府财政都要靠外债来支撑。其次，甲午战后，各帝国主义国家大量推捎商品，输出资本，把中国变成它们的工业品市场，造成人超现象日益严重，如1895年人超28403504两，次年即入超71508573两，已达一倍有余。最后，随着帝国主义瓜分中国的步伐加快，西方资本主义国家利用侵略特权，进一步把中国卷入世界资本主义市场，农业受到的冲击首当其冲，再加上技术落后、天灾不断，作为政府财政收入主要来源的农业，生产凋零，农民贫困。在清朝末年，富庶的江浙一带最上等之田，稻谷的一年产量也只是在1-3担之间，合136-408斤不等。最高产的湖南长沙亩产5担左右，合680多斤。而北方各种杂粮，包括玉米、麦子、高粱等，亩产最高为0.7石，最低时仅为0.2石。在这种情况下，清廷和北洋政府不得不对农业进行改革，农会制度的出台正是这种改革的主要手段之一。

在政治方面，新兴的民族资本主义为代表的进步势力开始崛起，晚清开始的包括农民组织立法在内的一系列变革实际上可以看为中国政治结构发生变化的一种表现，是以清廷为代表的封建势力与新兴的民族资本主义为代表的进步势力斗争与妥协的产物。19世纪末期，伴随着现代化的进程，中国知识分子群体和商人成为了推动社会改革的新型社会力量。新型知识分子因其接受了现代民主理念而呼唤政治改革，商人群体因其切身利益而推动政治改革。戊戌变法前后，随着民族危机的加深，以康梁等部分先进的知识分子为核心，开始形成要求变革政体、扩大士绅政治参与的政治力量。另一方面，由于传统君主统治的合法性日益受到怀疑，为了挽回其垂危的命运，清政府被迫作出一系列的政治改革，1902年2月和4月相继发布了以“参酌各国法律，悉心考订，妥为拟定，务期中外通行，有裨直隶”为宗旨的变法修律的诏书，开始建立现代法律体系和司法制度。然而，这种放弃权力的改革绝不可能是其心甘情愿的。清廷这种面对压力逐步放权的过程。体现了其既想维系其统治又不愿放弃权力的政治心态。辛亥革命爆发后，清政府执政时期各种妥协和斗争后的制度与法律。除制度性的宪法性文件外，并没有因为清廷的灭亡而失效。临时政府一成立，司法部长伍廷芳立即向孙大总统报告：“本部现拟就前清制定之民律草案、第一次刑律草案、刑事民事诉讼法、法院编制法、商律、破产律、违警律中，除第一次刑律草案关于帝室之罪全章及关于内乱罪之死刑碍难适用外，余皆由民国政府声明继续有效。”孙文同意并咨请参议院核准后生效。袁世凯就任临时大总统后便在当年的3月10日发布命令：“现在民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条应失效力外，余均暂行援用，以资遵守。”由此看来，作为妥协的产物，清末的立法在有些方面是为各阶层所接受的。

在思想方面，19世纪60年代后，随着西学东渐启动，中国人开始走向世界，中国的资本主义开始初步兴起。与之相适应的是一场轰轰烈烈的洋务运动席卷中国。然而这场无法从根本上改变封建体制的运动也无法改变国力的日益衰败。甲午战争的失败正式宣告了洋务运动的彻底破产。但不能否认的是，正是这样一场运动，使封闭的中国重新了解了真实的世界，促进了中国民族资主义新经济的初步兴起。在此基础上，中国的有识之士开始提出比洋务思潮更进一步的主张。以康有为、梁启超、严复、谭嗣同为主要代表的维新志士在积极主张变法的同时。创报刊杂志、办学堂学会，大造维新舆论，主张开民智、鼓民力、新民德、兴民权，在政治、经济、军事、文化和社会习俗等方面力倡改革。在农业方面，维新派在著名的“公车上书”中提出，振兴农业就要译外国农书，效法外国，在各地组织农学会，由此入手，改进农业。“吾地大物博，但讲之未至。宜命使者择其农书，遍于城镇设为农会，督以农官。农人力薄，国家助之。比较则弃楛而从良，鼓舞则用新而去旧，农业自盛。”谭嗣同竭力倡言设立农会以及商会、工会，阐明“士会于庠而士气扬，农会于疆而农业昌，工会于场而工事良，商会于四方而商利孔长。各以其学而学，即互以其会而会。人人可以自致，处处可以见功，夫何惮而久不为也?”而1896年上海农学会的成立，更是不断地将国外的农业经验以论文的形式传播到中国，梁启超曾言：“农学会，梁启超与诸同志共创之于上海者也，至是乃采章颁行，破旧例愚民抑遏之风，开维新聚众讲求之业”，这是“智民而利国”的大好事。虽然由维新派主导的戊戌变法最终失败。但维新思想在短时间的低落之后又高涨起来。1904年日俄战争结束后，立宪的小国日本战胜了专制的大国沙俄，专制政治不能生存于20世纪成为朝野上下有识之士的共识。在这种情况下，君主立宪和反清革命两大思潮并起，分别代表民族资产阶级上层和中下层的愿望。辛亥革命成功后，伴随着中国朝着现代国家的迈进，要求赋予人民结社自由等民主权利的呼声日益高涨，虽然在北洋政府执政时期的法律对结社自由仍有诸多限制，但农会及渔会等农民组织还是在这样的背景下蓬勃发展了起来。

三、立法特点

在清末民初，不论是结社权利立法或是农会法规的制定，其立法体系和内容都深受西方影响。然而，作为一个沿用了数千年中华法系的国家，很多传统的制度和观念并不能在短时期内就得到根本的改变。因此，此时的立法既表现出很多西方元素，也不可避免地具有很强的本土特征。具体来说有以下几点：

首先，在法的价值方面，此时有关结社的立法既体现了立法者的传统的治乱价值观。也在客观上表现出了一定的近代资本主义国家法律的人权价值。所谓价值判断是指，判断主体根据价值主体的需要，衡量价值客体是否满足价值主体的需要，以及在多大程度上满足价值主体需要的一种判断。我们可以根据不同的主体，将这种判断分为统治者即立法者在立法之前的既定的价值追求和目标，以及被统治者现实诉求的满足状况。那么，此时的立法者的价值追求是什么呢?从事实看来，绝不会是以实现人民结社权利为其价值取向的。以《结社集会律》为例，这部法律的颁布实际上也是国内形势所迫，清政府的无奈之举。在清末，中国人公开和秘密组织的社团已在海内外星罗棋布。“据考，清末仅商会(含总会和分会)就有900余个，到1909年，各地共建成教育会723个……农学会到1911年至少有总会19处，分会276处。仅此三项相加，已达二千有余”。在不可能禁止的情况下只有选择限制。因此在内容上，《结社集会律》对政治集会和结社采取批准制并严格限制规模，其他集会、结社则实行登记制。虽然在立法上结社权被予以承认，然而实际上，清政府以及北洋政府对于政事性结社集会依然是万般阻挠，极力控制。袁世

凯执政后，沿用了《结社集会律》的做法，颁布了《劝告政团学会不许干涉立法行政令》、《告诫军人不准入政党令》、《临时大总统饬禁秘密结社令》以及《治安警察条例》等一系列命令和法律，严格控制结社集会。在农民组织方面，虽然有鼓励建立农会的相关法律，但除政府准许或扶持的以经济发展为目的的农会组织之外，只要有以政治为目的的农民组织都被取缔。在我们看来，不论是清廷还是北洋政府，对于结社立法的价值取向都是一样的，即治乱。在这些统治者眼中，人民的结社与集会特别是政事性结社是对其统治地位的挑战，也就是乱的表现。中国历代王朝都以法作为其治乱的重要手段，而治乱也是中国法的重要价值。正如管仲所说，“法者所以兴功惧暴，律者所以定分止争也。”此时，包括《结社集会律》在内的结社立法一方面回应了人民日益高涨的结社权利的诉求，另一方面限制人民结社集会的权利，以此来使社会活动重新在可控的范围内，这才是清廷和北洋政府立法的既定价值追求和目标。然而，不可否认的是，尽管这些立法远没有满足被统治者结社权利的诉求，如胡适等人就针对北洋政府发表了《争自由宣言》，要求确保讲演、出版、集会、结社的自由，并要求制定人身保护法令、监督选举等，秘密结社在此时也成为一种普遍的社会现象，这都体现了立法与现实需求之间的差距，但客观上它们的产生开启了近代以法律来确认和规范人民权利的先河，表现出了近代资本主义国家法律的人权价值，这是不为立法者价值取向所改变的事实。

其次，在制度体系方面，1840年鸦片战争以后，中国传统的法律制度和法律文化面临强大的冲击与挑战。在随后的半个多世纪中，先进的士大夫和开明官僚逐渐认识到西方的先进不仅在于器物文化，更在于制度理念，因此，他们的法观念发生了转变。自20世纪初的十年间开始，统治者在内外各种压力之下。逐渐对原有的法律制度进行了不同程度上的修改与变革。1902年3月清廷在变法谕旨中首次论及修律方针：“总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意”。同年5月，清廷再次明确提出：“著派沈家本、伍延芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”中华民国建立后，在法律体系的创建上，依然坚持会通中西的原则，力求在法制层面上尽可能多地吸收西方法律制度。清末开始的法律制度的变革，改变了传统的“诸法合体”形式，明确了实体法之间、实体法与程序法之间的差别，制定了各类法典或法规，形成了近代法律体系的雏形。此时的农民组织制度是作为这个法律体系中的一个部分而存在的。总的来看，这些制度由三个部分构成。一是确定公民结社权利的宪法及宪法性文件：二是限制公民结社权利的法律和政令；三是有关农会和渔会的法律和政策。然而，此时的宪法或宪法性文件虽然内容和体例与西方资本主义国家相似，也包含了公民拥有结社自由的内容，但事实上在当时中国的整个政治状况和环境下，由于宪法的地位和作用与真正的宪政国家还有很大的距离，其作为根本法是名不符实的，它并没有成为农会立法的依据。当然。清廷和北洋政府建立农会的初衷也并不是为了赋予农民结社自由的权利。因此，从作用上来看，这样的制度体系实际上是将农民的结社权利具体到特定的组织上。农会组织作为法律唯一确认的农民组织，其作用是不允许超出“农业之枢纽”这一范围的。

最后，在社团组织结构方面，纵观清末民初以农会为代表的农民社团组织制度，其内容表明了此时的农会渔会已经明显不同于旧的传统封建结社，不再是旧式的农民组织，而是具有较多近代特征的新式社团。第一，其包含了较为完整的直属组织框架，如农会的会董的领导体制、民主的选举制度、“集众公议”的办事原则以及定期的会议制度等，体现了浓厚的近代民主色彩。第二，虽然各地农会渔会在运作过程中，在诸多方面仍不可避免地受到政府的限制和监督，但组织的建立以及领导成员的产生，均采取由下及上的报批手续。这与以往封建王朝自上而下任命官办机构的主事官吏有着明显的区别。且政府准允各省农会及渔会因地制宜详订办事细则，对其日常活动并不插手干预，这些都体现了农会和渔会一定程度的自治性。从人员的构成上看，学界普遍认为农会并非正真意义上的农民组织。对此，目前存在两种观点。一种认为，清末的农会是商人的组织。因为这些农会组织虽非完全由商人组成的社团，但其中也有为数不少的商人，一部分商人还担任了重要的领导职务。另有一些农会，则由当地商会出面发起创办的。“就这些情况而言。清末的农会在某种程度上似也可称为商办的新型民间社团”。另一种观点认为，说清末农会是由地方绅士阶层控制的社团组织更符合实际情况。因为，这些商人大都是以地方士绅的身份进入农会的。如《海康县农务分会总董衔名折》称，海康县农会共有20名会董，其中贡生2人，生监16人，职衔2人。清末民初的农会不仅没有真正意义上的农民，而且都设于城镇，脱离农村，与广大农民缺乏密切联系。加之组织十分狭窄，会员人数很少，很难说集中代表某一个阶级或阶层的利益，缺乏应有的阶级基础，这也就决定了它在政治生活中不可能具有重要地位和显著影响。然而，需要指出的是，各地农会兴办农学、开垦荒地等活动客观上维护了包括贫农在内的广大农民的利益，其热心农学及富有耕田者皆可入会的原则在当时的环境下也是具有草根性的。因此，不论是商办或是绅办，称其为农民组织并不失于偏颇。与农会不同的是，在现代意义上的渔会没有出现之前，出于自身利益的需要。沿海各省渔民在前近代和近代以来半个多世纪里，就自发地组织了渔帮、渔民公所之类的互助性组织。北洋政府所主导成立的渔会大多由这些组织转化而来，其人员结构绝大多数都是沿海渔民，这也避免了对其性质的争论。

注释：

①马聪：《我国农民自组织状况的历史性考察》，《河南社会科学》2002年第4期。

②[清]宪政编查馆编《清末民初宪政史料辑刊》第2册，北京图书馆出版社2005年版，第1页。

③《大清德宗景(光绪)皇帝实录》(六)，卷四二三，台湾华文书局股份有限公司1964年版，第3856页。

④中国第一历史档案馆藏《直隶农务总会实行试办章程》，全宗代码：20，案卷号：122。

⑤李永芳：《清末农会述论》，《清史研究》2006年第1期。

⑥阮湘编《中国年鉴》第一回，上海商务印书馆1924年版，第1241-1242页。

⑦汪敬虞主编《中国近代经济史(1894-1927)》中册。人民出版社2000年版，第1317-1318页。

⑧汤志钧：《戊戌变法史》，人民出版社1984年版。第18页。

⑨龚书铎、史革新等编《中国社会通史》(晚清卷)，山西教育出版社1996年版，第37页。

⑩(19)《清实录》卷四九八。

(11)孙文：《咨参议院请核议暂行法律文》，《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第276页。