安徽“扩权强镇”观察

贺海峰

“放权是一场改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了决心的。”

“在扩权强镇上，省委、省政府动了‘真刀真枪!”2009年6月下旬，安徽省肥东县委常委、撮镇镇党委书记张生在接受《决策》专访时，颇有几分兴奋，“尚方宝剑在手，加快发展不愁。”

撮镇镇位于合肥市东郊，是全国重点镇和第一批全国发展改革试点镇。之前，安徽省委、省政府刚刚出台《关于实施扩权强镇的若干意见》，在全省确定了150个乡镇进行试点，撮镇名列其中。《意见》强调，安徽省委、省政府决心“通过政府推动、体制创新、政策扶持、市场运作，力争经过5年或更长一段时间的努力，在全省形成一批规划布局合理、产业特色鲜明、经济实力雄厚、基础设施完善、生态环境优美、社会和谐发展的小城市”。

有专家形象地比喻：此举是为新型城市化“點火”。

“天大的责任，巴掌大的权力”

县级扩权与乡镇精简，正在形成一种强烈对比。

最近几年，安徽实行了“省直管县”试点，开展对县一级扩大经济管理权限，完善对县域经济发展的考评办法。这些政策减少了政府管理层次，降低了管理成本，提高了行政效率，大大增强了县域自主发展能力。经过持续多年的扶持和推进，全省县域经济已经迈入了持续较快发展的轨道。2008年，全省县域生产总值增长13.9％，高于全省1.2个百分点；城镇固定资产投资增长46％，高于全省11.4个百分点；县域经济对全省经济增长的贡献率达到49.8％，较上年提高2.7个百分点。同时，县域经济结构也发生了积极变化，县域工业化率达到35.4％，较上年提高3.4个百分点。实践证明，加快县域经济发展，必须坚持放权搞活，给县一级更多的主动权，激活县域经济自身发展潜力。扩大县级经济社会管理权限，是理顺行政管理体制、增强县域发展活力的重要方向。

然而，在全国乡镇机构普遍精简的背景下，乡镇经济社会发展实际与乡镇政府的经济社会管理权限明显不相适应。镇一级的社会管理权限仍停留在农村小集镇的层面上，特别是在安全生产管理、劳资纠纷处理、农村拆违、环境监察等方面，“权责不一”严重束缚了乡镇干部的手脚。例如，如果安全生产方面发生死亡事故，按照上面规定，乡镇方面的相关负责人将受到处理。另外，镇级财政收入按规定如数上交，县级财政再按人头费用和管理费用拨款。受“吃饭财政”的制约，镇一级社会事业投资建设和公共管理产品供给根本无法满足富裕起来的农民对城市化生活的追求。一些乡镇干部自嘲说，过去的乡镇政府简直就是“维持、维护、被动型和看守型的政府”。

以肥东县撮镇镇为例。2005年5月，为支持撮镇镇的发展改革试点工作，肥东县政府专门出台10项扶持举措，在城镇建设、项目审批、用地指标、财政税收等方面给予撮镇镇特殊的优惠政策，仅2007年就报批工业用地1000亩。但是，与经济快速发展相比，撮镇镇的社会管理，却仍停留在传统的农村小乡小镇层面。比如，市容、环保、安全、城建等行政执法权依然集中在县里，镇里缺少必要的调控手段，“看得见的管不着、管得着的看不见”。遇到问题必须向县有关部门请示报告，请他们来处理，可县里又有很多乡镇要管，往往人手不够，很难顾及周全。

对此，安徽省发改委相关处室一位负责人向《决策》打了一个生动的比方：“这就如同一个青年人裹着小孩子的马褂，是很不适应的。”

“镇域强，则县域强”。乡镇是县域经济的重要载体，是统筹城乡发展的重要节点，是加速推进县域工业化、城镇化、现代化的重要基础。在此背景下，紧随扩权强县之后，安徽再次擂响制度变革的战鼓。

扩权强镇路线图

“该放的要坚决放，该管的要切实负责管好!”安徽省委、省政府主要领导一槌定音。

根据省委、省政府领导指示，2009年3月29日至4月3日，安徽省政府副秘书长、办公厅主任郑为文牵头，会同省发展改革、财政、编制、法制等部门组成联合调研小组，赴吉林、浙江两省取经。

吉林省“十强镇”试点从1994年开始，目前试点镇已达105个；2009年，吉林省又提出实施“百镇建设工程”。浙江省“强镇扩权”改革自1995年启动，迄今大致经历了综合改革、改革促发展、深化培育三个阶段。两省的主要做法如下：一是注重规划引领，如浙江省编制了《浙江省中心镇发展规划》，有重点地选择200个左右中心镇作为省级中心镇进行培育。二是注重培育特色产业，如浙江省设立中心镇特色工业园区和工业功能区，大力发展一镇一品特色经济，推广工业主导型、工贸并举型、商贸流通型、文化旅游带动型、现代农业生态型等发展模式。三是注重强化镇一级发展自主权，也即“给印子、给票子、给帽子”。

通过一系列的改革和政策支持，两省试点镇发展迅速，综合实力显著提升。浙江省141个试点镇，2007年平均财政收入达2.78亿元，财政总收入超过5亿元的中心镇有25个；吉林省105个试点镇中，2008年镇本级财政收入超过亿元的有15个，农民人均纯收入达到5700元，高于全省平均水平790元。更重要的是通过改革，极大地调动了乡镇干部群众的积极性，激发了加快发展的活力。

取经归来，调研小组相继在广德县、合肥市召开全省“强镇扩权”调研座谈会，省内17个典型乡镇的主要领导参加。调研小组的结论是：尽管部分县市在扩大镇一级自主权方。面也进行了一些有益探索，但总体上力度不大，扶持政策既不配套也不持续。当前乡镇管理体制中的突出问题是权责严重不对等、权小责大、财少事多、“小马拉大车”，特别是乡镇一级缺少必要的财力、人事自主支配权，严重影响乡镇经济社会快速发展。

“扩大强镇管理权限势在必行，应当尽快让成长快的孩子换上一件大衣服。”安徽省发改委一位处长表示。

6月1日，安徽省委、省政府下发《关于实施扩权强镇的若干意见》。《意见》列举了8点主要扶持政策和改革措施：依法下放部分行政审批权和执法权；赋予试点镇一定的规划建设管理权；实施鼓励试点镇发展的财政政策；加大对试点镇的投入；着力增强产业集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。

上述举措均极富含金量，如第三款有这样一句话：建立财政超收激励机制，以2008年财政收入为基数，超收部分由县级财政全额返还试点镇，一定5年不变；在试点镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于试点镇的土地开发和城镇建设。

“这可都是真金白银啊!”某试点镇招商局一位副局长告诉《决策》，“按照这一规定，2009年，仅县里返还给我们的土地出让金一项，至少要在1亿元以上。”

6月14日，在安徽省加快推进县域经济发展电视电话会议上，安徽省主要领导明确指出：“现有的管理体制、

运作模式、职责权限已经不适应形势发展的需要，甚至严重束缚了生产力的发展。现在的关键，就是要帮助这些正在加速起跳的强镇放开手脚，释放能量，加快发展。”

接下来，就是县乡两级对如何授权进行协商，同时省、市、县三级分别成立领导小组，出台实施细则、指导意见和实施方案。

“放权是一场改革”

强镇扩权，在现实中必然会遇到利益沖突与博弈。“放权是一场改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了决心的。”安徽省省长王三运强调。

在采访中，《决策》深切地感受到，如何授权，成为县乡两级一个非常敏感的话题。沿江某试点镇党委书记兼镇长通过中间人婉拒了《决策》的采访要求，“不好说啊，真的不好说啊。在这个关节点，你让我说什么好呢?”

无为县县长林绪文坦言，加快行政管理体制改革步伐，适当扩大中心镇管理权限十分必要。他告诉《决策》，可以赋予中心镇在计划、规划、建设、工商登记、安全生产等方面的县级管理权限，使中心镇政府责权利相统一；也可以建立与中心镇经济社会发展水平相适应的上级政府有关部门和县本级事业单位分支机构，包括土地管理分局、建设规划分局等，实行条块结合、以块为主的管理模式，采取委托授权的方式行使相应的管理服务权限，解决中心镇政府“看到管不到”的问题。

从浙江等地的经验来看，通过委托授权，既能解决乡镇责权不一问题，又能优化执法机制。如在全国率先实行扩权强镇试点的绍兴县，从2005年8月下旬起，按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，在3个试点镇尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所。

但也有人认为此举相当于打了个“擦边球”，一不小心，很有可能导致新的问题发生。首先，乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。所以，可以从县机关选派了一批业务骨干到“扩权”镇挂职工作，并着手研究“强镇扩权”与县机关“瘦身强体”的联动配套举措。

其次，乡镇扩权，使得数量巨大的乡镇干部拥有随时的应变权、裁量权和处置权，一旦控制不当，很可能导致司法和执法的不公与滥用。例如，绍兴县授予5个试点镇新型城镇开发区管理职能，实行开发区管理模式，这必然会带来一种担忧，那就是审批权的下放会不会重新导致变相的“开发区热”?因此，扩权的同时必须有相应的政策约束机制，既要“充分授权”，又要权责统一，实现乡镇一级的科学发展。

再次，部门“想(可)给的权力”与乡镇“想要的权力”不能很好对接。目前一些乡镇很“想要”的执法权，因为受法律的严格规定，只能由县级执法部门行使，如环保、劳动、安监等部门的某些执法权；而部门放下去的某些权力，如林业局的“5立方米以下的林木砍伐由乡镇审批”等权力，乡镇往往由于行使起来麻烦或感到权力太小等原因而不愿意要。

更重要、更突出的问题是，有关执法委托的法律法规与政策制约依然存在，乡镇执法主体地位尚未确认。中国政法大学副教授何兵就质疑说，一份县级部门的“指导意见”和相关的授权协议具备多大法律效力，值得探究。譬如，不妨通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。

一言以蔽之，改革成败的关键，在于“上面要放权、下面用好权”。如何既避免县级政府“一授了之”，又防止镇级机关“只要权力、不要职责”，这是安徽正在面临的现实考验。