突发公共事件后慈善基金组织参与研究

邓宏武　陈　璐

摘 要:无论是自然灾害或是人为危机,有重大影响的突发公共事件频频发生,直接拷问国家和政府、公众面对危机的能力。“非典”以后,我国在突发公共事件的应对和危机管理、应急机制的建立、应急法制的完善等方面取得了长足的进步。然而政府并非万能,面对突发公共事件的突发性和剧变性,如何引入更多的民间力量、尤其是慈善组织进行救灾、援助和灾后建设等,值得深入思考和研究。

关键词:突发公共事件;慈善基金组织;参与

中图分类号:D035文献标志码:A文章编号:1002-2589-(2009)20-0043-02

一、突发公共事件与慈善基金组织

对于突发事件,2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》作了定义,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

慈善基金会是建立在个人和团体的法定资本和自愿协议基础上,为共同实现慈善事业的组织,他不以营利为目的。而《中华人民共和国公益事业捐赠法》所称公益性社会团体是指依法成立的,以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。而2004年颁布的《基金会管理条例》(以下称条例)定义基金会为利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。

二、突发公共事件后慈善基金组织参与的必要性和可能性

1.服务型政府理念与政府、市场失灵论的存在

“政府失灵论”和“市场失灵论”最早由美国经济学家伯顿·维斯布罗德提出。市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。企业以营利为最终目的,因公共产品的有限回报而缺乏激励,因此不愿意向社会提供公共物品。政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,导致政府干预效率低下以及公共资源的浪费。公共物品由政府供给容易产生“搭便车”行为,最终可能导致公共产品供给不足。公共政府的存在基础是“弥补市场失灵”,其作用在于弥补市场缺陷而不能替代市场,在于提供公共服务和保持社会公平。政府并不是全能的,政府能力有限、职能有限、权力有限、责任有限,决定了其不可能做到全面,政府只能负责一般和全体,却未必能顾及到个别和特殊,所以在突发灾害的情况下,慈善组织就有了其发挥自身专业化作用的用途。

2.中国传统慈善理念与中国古代“政府慈善”和“民间慈善”

在中国优秀传统文化中,无论是儒家、墨家、法家都有“仁者爱人”、“博爱”、“兼爱”、“多财,财以分贫也”等等这些慈善思想,或者是佛教的慈悲观念、善恶报应学说,“佛心者,大慈悲也。”慈悲、善心、慈行、悲心,这种慈悲观实际上是一种利他主义的道德观,所有这些慈善的思想一直都影响着中国人的慈善心理和行为。我国自西周、春秋就开始出现了政府慈善,到两汉魏晋时期出现了初兴,主要表现为灾荒救济、恤幼养老;到了隋唐宋时期,封建慈善得到长足发展,仓廪制度下的“义仓”,灾粮救济制度日益完备,唐代的义仓和常平仓通过赈济对农民进行救济,而宋代政府采取有力措施来从事社会福利,通过建立福田院、居养院、安济坊、慈幼局等慈善机构来恤幼养老。封建慈善工作在明清时期达到鼎盛,不仅仓储备荒救济制度日益完善,同时重视对鳏寡、孤独、残疾贫民的救济,如养济院、育婴堂等。

3.资源限制性与民间慈善力量的巨大潜力并存

自然灾害或其他突发公共事件是突发性的灾难事故,因其突发性、偶然性和破坏性,需要作长期而具体的准备;虽然我国建立了比较完备的以政府为主导和主要力量的突发事件应急体制,在猝然急发的灾难面前,政府面面俱到的能力是有限的,无论是资金投入、专业设备的使用、食品药品的提供、专业救助的提供等方面都需要民间力量的参与。

慈善基金组织的成立多是弥补政府公共服务提供的不足,慈善机构以其非政府性、专业性、灵活性,在育婴、敬老抚幼、济贫救困、心理咨询等等方面发挥着巨大作用,同时因其专业化管理和透明运作,其在资金筹措方面比较容易。而2004年颁布的《条例》将基金会分为公募基金会和私募基金会,实际上是允许民间成立私募基金会。此规定鼓励私人或企业成立各种基金会,并允许境外基金会登记注册、给予其合法身份,为民间慈善力量的壮大创造了无限条件。

三、突发公共事件背景下慈善基金组织参与情况

1.慈善基金组织参与情况

在政府慈善的带动和经济实力发展的基础上,我国民间慈善事业发展迅速,慈善机构纷纷建立、慈善活动开展频繁、效果显著,发挥着巨大作用。到2000年,全国已有26个省市成立了200多家地方慈善会、慈善协会,如果包括各地或企业的基金会,则基金会的个数在2004年为892个。截至2007年底,全国共建立经常性社会捐助工作站和慈善超市3.6万个,基本形成覆盖全国城市的社会捐助网。全年共接收社会捐款共计132.8亿元,其中慈善会41.4亿元。捐赠物资折款15.6亿元,使3069.7万人困难群众受益。以“汶川”大地震为例,根据民政部公开统计数据,截至6月2日海内外各界向灾区捐赠款物共计417.42亿元;在抗击“非典”的过程中,总会共募集款物9,000多万元,其中善款1100 多万元,物资折合人民币8000多万元,数十家医疗、慈善机构和上万人口受到不同程度的支持和救助。同时,以美国为例,美国2000年就拥有56600多家基金会,资产总额达到4860亿美元;而到2004年底,美国慈善组织有100万家,其每年募集到的慈善款物占到GDP的9%左右。相比之下我国每年募集的慈善捐款还不到GDP的万分之五。

2.慈善基金组织参与存在的问题

(1)慈善基金组织参与的法律体系、组织基础不完善。虽然我国已经建立了以政府为主导的突发事件应急机制,但这是以一般灾害预警和处理为主的,而关于突发公共危机治理的法律体系仍处于建立和完善的初级阶段,在已经公布实施的一系列关于危机治理的法律文件中,尚缺少比较明确的关于肯定和支持基金组织参与介入公共危机治理方式、职责、途径方面的规定。基金组织介入参与法制化的滞后,使得基金组织的参与不被政府决策机构所重视,基金组织的参与愿望时常得不到满足。目前专业性基金组织大多是官办社会团体,行政色彩过浓,缺乏第三部门固有的灵活性,不能说是完全自由、合法地与政府平等的参与到突发公共危机治理中。政府部门对基金组织的自然垄断和行业分割,使基金组织不仅沿袭了政府行政管理的工作作风,有些变相地成为政府职能部门的附属品和创收实体,甚至为不法分子的“寻租”和腐败提供了滋生的土壤,完全与基金组织的独立性、自治性特点相违背。

(2)慈善基金组织参与的自身能力有待提高。其一是人才匮乏。基金组织的人才匮乏是一个普遍的现象,不仅表现为人力不足,更主要表现在专职人员缺乏专业知识和技术。人才匮乏的原因主要是现行制度对人们就业观念和职业选择的影响以及社会保障方面的不完善,使得许多人不愿意到基金组织工作;其次是由于不少基金组织实际是官办社会团体,自然成为政府机关人员分流的途径之一,相当一部分从业人员是已办离退休手续的机关干部,人员老化状况十分突出;其二是缺乏公信力,募捐能力弱,经费短缺。判断慈善组织的公信力,关键在于其透明度。许多慈善基金组织在开展捐助活动时,变相摊派情况较多,引起公众不满;在管理上存在漏洞,运作不透明,善款往往没用足额运用到协商议定或规划的领域,甚至有被贪污挪用,这些都严重影响了基金组织的公信力,为持续筹款造成较大压力。我国目前慈善组织的账目基本上是不对外公开的,财务不透明会导致资金运用效率不高,监督制约机制不严格,就容易引起腐败行为。

四、突发公共事件背景下完善慈善基金组织参与的机制

1.政府鼓励慈善基金组织发展、设立与基金组织密切联系的专门渠道

明确政府与基金组织的关系是指导与被指导、监督与被监督,改革现行的非政府组织管理制度,由控制型转向培育服务型,尊重并培养基金组织的主体意识,促进基金组织发展成为一个理性、合作、成熟的社会公共领域。具体而言,在登记政策上降低非政府组织的准入标准,在税收上积极给予扶持和帮助,在资金募集途径和方式上提供安全可靠的后勤保障。政府要主动寻求与基金组织建立联合治理公共危机的工作机制,基金组织也要积极地探寻与政府协作的途径,填补政府传统治理中出现的真空,主动回应公共服务领域的转型。政府安排基金组织的代表参加应急决策机构和综合协调机构,在应急机构中指定专门人员负责与基金组织进行沟通。美国联邦、州政府的应急部门为了与社会各界建立有组织的联系,都设置了与基金组织进行联系沟通的部门或官员,一方面确保能得到高效可靠的受灾信息,另一方面向社区组织、志愿者组织和公众提供灾害反应和恢复行动的信息。德国联邦和城市政府都建有危机信息系统和预警系统,集中向社会公众提供有关灾害信息和预防办法,并允许重要的社会减灾组织进入政府应急管理信息系统,进行信息沟通。

2.基金组织以良性发展为目标,注重自身完善

其一是提高社会公信度。基金组织能够参与公共危机治理发挥作用,关键在于公众相信,相对于政府和企业,基金组织可以在较佳的位置上去处理大量的社会问题。为此,基金组织应时刻注意自身形象,提高社会公信度,克服“志愿失灵”现象。借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制,通过一定的制度和程序设计,使基金组织具有良好的决策系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素,实现内部控制良好,外部关系融洽的良性循环。

其二是加强专业化建设。专业化的基金组织应该具有明确的服务宗旨、理性的决策系统、清晰的工作计划、专业的志愿者队伍、规范的筹资方式和管理模式、有力的监督机构等要素。为此,一是要形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制,形成一支充满朝气和活力的工作团队,大力发掘、培养组织领导人才,引进专家和学者,对志愿者进行专业培训,设立上岗服务证制度,建立志愿工作者专业评估体系;二是要建设基金组织管理制度的评估机制,从每次参与公共危机治理中吸取经验教训,确保具有较强的适应能力和更新能力。

参考文献:

[1]徐麟.中国慈善事业发展研究[M].中国社会出版社,2005.

[2]孟令君.中国慈善工作概论[M].北京大学出版社,2008.

[3]孟令君.中国慈善工作概论[M].北京大学出版社,2008.

[4]民政部.中国民政统计年鉴[Z].中国统计出版社,2005.

[5]民政部.2007年民政事业发展统计报告[R].2007.

(责任编辑/王丽君)