索马里海盗问题解决“瓶颈”探析

赵虎敬　赵　东

摘要:索马里海盗问题是当今世界政坛的一个热点问题,关系到亚丁湾水域的国际航贸和区域安全。在索马里海盗问题解决过程中,各国政府遭遇了一些“瓶颈”问题,如索马里国内有效政府治理长期缺失、惩治海盗犯罪法律适用的困境、单一军事打击方式难以奏效等问题。这些问题影响制约着索马里海盗问题的根本解决,决定了索马里海盗问题的解决之路任重道远。

关键词:索马里海盗;瓶颈;探析

中图分类号:D815文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)20—0009—04

2009年4月,强烈的季风刚刚吹过,亚丁湾水域波澜再起,包括美国货船“马尔基亚拉巴马”号在内的6艘船只在短短5天内被索马里海盗劫持。索马里海盗问题再次吸引了全世界人们的眼球,引起了各国政府和人民的高度关注。2008年,国际海事局将索马里海域与马六甲海峡以及尼日利亚沿海并称为全球三大危险海域。[1]埃塞俄比亚总理梅莱斯·泽纳维(Meles Zenawi)指出,“海盗行为是索马里问题的外部体现,既影响了该地区的安全与稳定,也影响着世界的安全与稳定,任何国家都不能接受像海盗行为这样的罪行。”[2]国际海事运输局主任卜登哥尔·穆卡登(Pottengal Mukundan)认为,“亚丁湾是一条重要的国际航道,遭受海盗破坏不可忍受”。[3]索马里海盗问题的解决迫在眉睫。

一、索马里海盗活动危害及新近特点

亚丁湾是从印度洋经红海和苏伊士运河进入地中海及大西洋的海上咽喉,每年通过苏伊士运河的船只约有1.8万艘,其中大多数都要经过亚丁湾。正是在这个咽喉之地,索马里海盗上演了一出出肆无忌惮的抢劫,给索马里和世界经济造成了极大的危害。一方面,海盗活动导致索马里国内人权状况严重恶化,索国人民遭遇生存危机。目前,索马里全国共有人口约600万,其中240万人依靠联合国粮食计划署(The united nations world food programme WFP)的粮食援助生存。到2008年年底,依靠WFP提供粮食援助的索马里人口可能增至总人口的50%,将达到360万人。WFP执行主任朱沙特·沙龙(Josette Sheeran)警告说,这有可能是1984年以来最严重的人权危机,1984年爆发的埃塞俄比亚大饥荒导致了100万人死亡。[4]海盗的劫掠对于索马里本来就已经十分糟糕的人权状况来讲可谓是雪上加霜。“今年2月底,索马里海盗曾劫持一艘世界粮食计划署租用的货船,直到4月初才将其释放,严重地影响了当地人道主义救援效果。最近,世界粮食计划署准备向因躲避战乱而逃离索马里首都摩加迪沙的12万索马里民众提供食品援助,但索马里海盗的频繁袭击已使这种援助面临瘫痪。”[5]海盗活动同样增加了世界各国对援助粮护航任务的难度,一度导致援粮行动中断。“2008年早些时候,WFP被迫中止向索马里运输粮食长达两月,原因就是担负押运任务的芬兰政府完成护运任务后,没有国家愿意接替。经过长时间的斡旋,芬兰方面最后同意重新担起护航的任务,但也只承诺坚持到11月底。”对于索马里的粮食援助,其中90%要走海路,要经过目前海盗经常出没的地区。海盗活动切断了数百万索马里人的“生命线”,其严重性可想而知。

另一方面,海盗活动严重影响了国际海上运输行业,导致航运成本激增。国际海事局将索马里附近海域称为世界上最危险的海域之一。“最危险”意味着索马里海盗疯狂的劫掠已对过往亚丁湾的船只与船员的生命财产安全构成了严重威胁。基于安全考虑,越来越多的航运公司开始选择改变原来经行亚丁湾的航线,改行非洲南端的好望角。据统计,今年绕经好望角的船只增加了近10倍。但是,绕行好望角,每艘货轮要多走8000至10000公里,航程会增加5至10天。而每增加一天的航程,费用就会增加3万美元,货运成本以及运输时间会大幅增加。即使这样,很多船运公司也宁愿改变航线。挪威控股的奥德夫杰尔航运公司(Odfdeil)执行官特瑞杰·斯特隆(Terje Streng)11月份表示,“公司不希望船舶被劫,原定航经亚丁湾的船只都改行好望角,这样会安全一点。”同时,海盗袭击也导致了经过亚丁湾海域船只的保险、航运费用大幅上涨。据肯尼亚《商业日报》10月份的一则报道称,在过去12个月内,海运至肯尼亚蒙巴萨港的物资保险金已经暴涨了9倍。目前,蒙巴萨港已被海运商列为世界上收费最高的港口之一。北部运输通道合作组织(Northern Corridor Transport Coordination Authority)的执行秘书长高特弗雷·马它它·翁亚哥(Godfrey Matata Onyango)说,“索马里海盗威胁了地区间贸易通畅,致使亚丁湾的船运保险费急剧上涨”。[6]运输成本的激增引起了国际海运行业的紧张,要求联合国对索马里海盗采取行动的呼声越来越高。2008年9月,包括波罗的海和国际海运协会(BIMCO)、国际干货船东联合会(Intercargo)、国际船运联合会、国际油轮独立船东协会(Intertanko)以及国际运输工会(International Transport Workers Federation,ITWF)召开联合会议。会上,各组织纷纷要求联合国国际运输组织运用国际影响“采取真正地、及时有效的措施制止索马里海盗在亚丁湾频繁的抢劫和武装劫掠行为。与会代表认为,目前亚丁湾水域已经陷入一种无可挽救的失控状态,不采取措施后果不堪设想。”据统计,“目前世界上11%的通过海上运输的石油,将近330万桶必须通过目前海盗控制的区域。”为此,国际运输工会(ITWF)专门组织了非洲地区海事联合会,这是在非洲地区首次成立这样的组织。可见,海盗活动已经严重危及了国际航运业,在当前全球爆发经济危机的情况下,这种打击更显突出。

目前,索马里海盗活动又有了新的变化,使该问题的解决变得更加复杂与困难。一是活动次数明显增多。2008年是索马里海盗活动最为猖獗的一年。据设在肯尼亚蒙巴萨的“海员援助组织”统计,“到12月18日,索马里附近海域2008年内发生的海盗劫船事件累计已有123起,被劫船只达50多艘,其中15艘目前仍在海盗手中,尚未获释的船员总数达300多人。”与2007年的31起相比[7],2008年索马里海盗的活动明显频繁。二是行动速度加快。2008年8月20日,海盗们在一天之内劫持了3条国际船舶,10月1日又在一天之内袭击了4艘船只。三是海盗人数激增,袭击范围扩大。据肯尼亚“海员援助组织”负责人安德鲁·穆万古拉称,“过去五六年间索马里海盗总数一直在100人以下,而现在这一数字已经达到1100人到1200人,规模扩大超过10倍。”人数的激增,带来的是海盗抢劫的频繁和组织的逐步严密。索马里海盗原来的劫掠目标一般都在距离海岸线200海里之内,但2008年11月沙特油轮“天狼星”号被劫却说明海盗的袭击范围在扩大,因为该油轮当时是停泊在距离肯尼亚蒙巴萨岛东南450海里处。2009年4月4日,一艘德国集装箱货轮在距离索马里南部港口城市基斯马尤大约700多公里的印度洋海域遭到海盗劫持。4月5日,又有一艘法国游艇在距离索东北部哈丰角约700多公里的印度洋海域被劫。更加不可思议的是,4月6日一艘中国台湾渔船也落入海盗之手,其遇袭地点竟是在距离索马里海岸线1300多公里的印度洋岛国塞舌尔附近。[8]四是袭击目标开始向重要战略物资转移。国际海事运输局卜登哥尔主任在马来西亚一个关于海上运输的发布会上说,“目前海盗袭击目标已从普通货物升级为重要的战略物资,沙特超级油轮“天狼星”被劫就是其中最好的说明。”2008年9月25日,乌克兰货船“法伊尼”号遭索马里海盗劫持,船上装载的货物是33辆T-72型主战坦克和榴弹发射器等武器装备。袭击目标转向战略物资使索马里海盗问题的解决变得更加必要和困难。有报道说,目前索马里海盗对于全球定位仪(GPS)、卫星手机等高科技仪器的运用已是得心应手。[9]海盗技术装备的加强加大了各国打击行动的难度,而武器尤其是一些战略武器的扩散将会影响亚丁湾周边地区乃至全世界的安全。

二、“瓶颈”问题制约索马里海盗问题的根本解决

索马里海盗问题引起了包括联合国在内世界各国的高度重视,各国纷纷派出武装舰艇开往亚丁湾海域执行巡航、护航任务。“从目前已经公开的信息看,北约派出了7艘护卫舰和驱逐舰,其中3艘主要是为世界粮食计划署向索马里运送救援食品的船只护航;印度派出一艘载有直升机和突击队员的大型战舰为本国商船护航;欧盟宣布从12月起开始实施代号‘阿塔兰塔的军事行动…俄罗斯派遣的‘无畏号导弹护卫舰目前已经到达亚丁湾开始执行任务。再加上此前就在该海域活动的一支以美国为首的多国舰队,云集亚丁湾的舰艇今后一段时间内将达到十多艘。”[10]多国军舰的进驻和打击行动压制了索马里海盗的嚣张气焰,延缓了问题的恶化。但是,在打击海盗过程中,各国政府遇到了一些难题。这些问题成为了索马里海盗问题解决过程中的“瓶颈”,对于这些问题的突破决定着海盗问题解决最终能否取得成功。

(一)国内政局不稳是海盗产生的根本原因

索马里海盗滋生坐大最根本的原因就在于该国长期处于内战和无政府状态。自1991年起,索马里就陷入了旷日持久的内战。长年内战导致索马里国内民不聊生,许多人迫于生计当了海盗。据估计,索马里目前人均GDP为600美元,是世界上最贫穷的国家之一。据世界银行统计,2008年,近73%的索马里人口人日均收入低于两美元。生活的贫苦和对财富的向往让很多索马里年青人加入了海盗团伙。BBC曾经对索马里当地一个名为嘎如威(Garowe)的地方进行过采访。当地居民对于海盗这样评论,“他们有钱,有权而且权力越来越大。他们娶当地最漂亮的姑娘,盖最好的房子,有新车有新枪。”[11]海盗的发言人苏格勒·阿里(Sugule Ali)对于海盗行为这样辩护,“杀人不是我们的预期,我们只需要钱来吃饱肚子。”当问他为什么赎金金额如此巨大,阿里说,“因为我们有很多人饿肚子”。[12]应该说,阿里的话在一定程度上反映了目前索马里老百姓面临的实际问题。贫穷和饥饿让一部分索马里人铤而走险,因为劫掠是解决贫穷问题最快捷的渠道。美国海军情报运行中心内海业务高级分析师切尔欺·左根耐特(Charles Dragonette)作过一个统计:“2005年索马里海盗对于每艘船收取3-6万美金,目前价格已经升至每艘100万美金。据估计,今年(2008年)索马里海盗可能收到的赎金是1700万美金。”另一方面,对于索马里的贫穷落后,很多索马里人将其归因于发达国家的掠夺,对于海盗行业有着正面的理解,这也是助长海盗活动日趋猖獗的重要原因。一名海盗发言人这样告诉纽约时报的记者:“我们不认为我们是海上的匪徒。海盗是那些在我们的海域非法捕鱼,倾倒化学垃圾,拿着武器的人。我们在保护我们的领海,就像国家的海岸巡逻队一样。”自2004年起,在全球范围内刮起了一场向大海倾倒化工垃圾的风暴,其中的有毒成份如铀、铅、水银严重地影响了沿岸居民的正常生活。2005年,联合国环境署(UNEP)专门发布了一个报告,谴责一些欧洲公司向索马里海域倾倒化工垃圾。[13]外国船只非法倾倒有毒垃圾的行为为海盗活动提供了口实,让海盗动在一定程度上获得当地社会的支持。[14]索马里海盗问题的产生存在国际、国内,历史与现实等多方面的原因,而国内持续稳定政治治理的缺失是造成问题滋生和蔓延的根本原因。消除派别间对立,结束武装冲突,提高人民生活水平,尤其是解决索国人民目前十分紧迫的温饱问题是根本解决海盗问题的关键和核心。但如何解决这些问题?索马里过渡政府目前没有这个能力。其他国家,置主观意愿方面不谈,国际法相关准则的约束也禁止干涉其他国家内政行为的作法。所以,在索马里国内政治动乱频仍的情势下,海盗问题解决前景不容乐观。

(二)惩治海盗犯罪面临司法困境

《联合国海洋法公约》对于“发生在一国领海之内的劫掠活动是否属于海盗行径”、“海盗在公海上作案后逃入一国领海,而该国暂无合法政府存在或合法政府崩溃的情况下,是否可以进入其领海缉拿海盗”等问题并没有明确的规定。为了解决各国参与打击索马里海盗行动的合法性问题,联合国安理会专门通过了第1816号决议,援引《联合国宪章》第七章条款授权相关国家,在索马里过渡政府同意的情况下,使用“一切必要手段”,以“对付(索马里)海盗和海上武装抢劫活动”。[15]但是,目前存在的关键问题是“抓住海盗不难,难的是如何处理这些人”。[16]一方面,索马里国内目前缺少有效政治治理的政府,这迫使参与海盗治理的各国只能适用国际法或国际准则。美军上将莫尔(Mullen)认为,“我们有相关的授权,我们现在也有完备的机制,但存在的问题就是如果你抓捕了海盗,有没有办法对他们提起控诉,这是目前国际组织应该面对和回答的一个问题。”左根耐特也发表过类似的观点,“(对于各国而言),适用国际公法迫不得已,因为目前在岸上找不到一个可以行使有效管制的政府。”目前,适用国际法惩治海盗犯罪存在“立法空白”的问题。传统上,海盗被划归从事奴隶贩卖、拦路抢劫土匪或战争时期不适格参战人员的行列。根据尼古拉斯·特若特(Nicholas Trott)在1718年关于海盗审判的判例解释,“每个人都有权抓捕他们(海盗),如果通过政府处置方式仍然不能确保自身安全,那么任何人都有权处死他们。”到了18世纪末,这个判例的精神发生了改变,土匪、海盗或不适格的武装参战人员不经审判不可以定罪处罚。因此,目前各国对于海盗的司法制裁大多依据一种非明确规定的国际法准则,既任何政府都有权惩处违反所有人广泛认同的国际法标准的违法行为。但是,对于这一原则的适用存在争议,很少有国家支持一国处罚因侵犯另一国公民的第三国公民的作法,这也就导致很多国家在参与海盗治理过程中“无法可依”。例如,丹麦常驻联合国代表卡斯滕·斯陶尔指出,“丹麦海军最近在公海拘捕了一些海盗疑犯,但由于无法按照丹麦法律对其进行起诉,也找不到愿意接收疑犯的国家,最终不得不予以释放。”对于海盗,许多国家还存在节约司法成本的现实考虑。2008年4月份,英国政府就提醒皇家海军不要拘捕海盗分子,因为一是可能会引发侵犯人权方面的诉讼。另一方面,英国政府担心犯罪嫌疑人会申请寻求英国政治庇护,增加司法投入。在这种情况下,有专家建议对索马里海盗适用“属地管辖”,但将海盗交由索马里过渡政府处理又会引起各国人权保护方面的担心。根据伊斯兰教法,海盗分子交由过渡政府处理,可能被施以砍手甚至砍头的刑罚,这对国际人权维护是一个极大的冲击。而且,在索马里许多地方,当地的政府接受海盗的贿赂或受其恐吓,由他们来审判海盗是否能实现司法公正不能不让人疑虑重重。美国货船“马尔基亚拉巴马”号危机化解以后,对于拘捕的海盗分子如何处置,让美国司法当局就很棘手。“美国联邦调查局发言人米勒4月12日说,由于是美国200年来的首例海盗劫持事件,美国司法部门正在研究如何处置参与袭击的索马里海盗。”[17]索马里海盗问题的法律适用目前已经陷入一种困境,如何破解成为各国政府共同面对的一道难题。

(三)单一军事打击方式能否奏效让人质疑

对于索马里海盗,派驻军舰进行联合打击是目前世界各国的主要方式。联合国毒品和犯罪问题办公室执行主任安东尼奥·玛丽科斯塔表示,“地区合作很有必要,就在几年前,海盗曾严重威胁马六甲海峡水域,但自从2004年印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国在当地展开联合行动后,海盗袭击事件已经下降了一半。”为了打击海盗,自2008年8月,“150联合特遣队”开始将打击海盗作为其行动任务之一,还设立了索马里“海上安全巡逻区”(MSPA),为来往船只提供稳定的海上安全通道。在参与行动各国中,印度表现尤其突出,这可能与其该国商船绝大部分要航经亚丁湾有关系。印度先是派出军舰巡航亚丁湾。印度官方同时表示,“在索马里政府能够发挥更大作用前,我们需要在联合国规定下发挥更大作用。”不久前,印度官方还表达了将增加布署另外四艘军舰的想法。其他国家,如俄罗斯也表示要派遣更多军舰参与行动。德国也将增派1400名官兵参与12份开始的欧盟联合行动。美国驻非洲总司令官威廉?沃德将军表示,“美国对于海盗活动的加剧十分焦虑,将采取更多方式帮助解决。”[18]中国对于亚丁湾的局势同样高度关注。中国国防部12月20日宣布,中国人民解放军海军舰艇将于12月26日从三亚启航前往亚丁湾、索马里海域实施护航。[19]尽管如此,面对近200万平方英里的广阔海域,目前各国的军事布署仍显不足。亚丁湾每天有大量船只通过,很多小型捕鱼船和货轮在此行驶,数量有限的外国军舰根本无法监控整个海域,不可能对每一艘船都实施有效保护。联合海军的总司令,比尔·高特尼(Bill Gortney)中将说:“联合海军没有能力为这个区域的所有商船提供24小明的保护,船舶公司必须采取措施保护自身船只与人员”。而且,海盗非常规的“战斗模式”也让各国舰艇陷于了一种“无着力点”的尴尬境地。索马里海盗通常以改装过的普通民用船作为“母船”,航行到距离较远的外海找到目标后再放下快艇对目标船只实施包围。在他们没有出手前,外国军舰很难从外观上判断哪一艘船是海盗船。在海盗登船控制船员后,考虑到人质的安全,外国军舰即使赶到现场也不敢轻易动用武力。而且,索马里海盗在陆地上建有安全据点,可以长时间地停靠劫持来的船只,在向船主索要赎金、谈判过程中也不存在自身安全方面的顾虑。目前,索马里首都摩加迪沙东北部的哈拉代雷港就已经成为了索马里海盗在陆上的主要据点。[20]针对这些问题,各国政府一时间找不到有效的办法,索马里海盗也没有因为各国军舰的到来停止活动,这不禁让人们对目前这种打击方式的有效性产生了怀疑。

三、结束语

索马里海盗问题治理困难重重,存在诸多“瓶颈”问题。如何突破“瓶颈”成为整个事情的关键。从目前情况来看,各国政府还没有太好的办法。各国向亚丁湾海域派驻军舰对海盗实施军事打击,进行法律制裁只是权宜之计,建构索马里国内稳定的政治格局,实现有效治理才是解决问题的根本。解决人民温饱问题,让老百姓安居乐业是杜绝海盗滋生的最有效办法,但如何实现,何时实现?从目前情况来看,索马里海盗问题的解决任重道远。

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(责任编辑/石银)