政府公共危机管理的经济学分析

衡　霞

摘要:随着危机事件的频频发生,政府公共危机管理越来越是人们研究的重点领域。传统研究更多地倾向于用制度主义来解释危机事件管理不善的原因,很少从经济学角度对之进行研究。本文以经济学相关理论为基础提出了政府公共危机管理的三个假说,以三鹿奶粉事件为实证进行经济学分析,并多角度探讨了政府公共危机管理长效机制的建设路径。

关键词:公共危机管理;公共产品;管理成本

中图分类号:D63文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)20—0005—04

一、文献回顾及问题的提出

危机管理理论在国际学术领域作为一门独立学科出现于20世纪60年代的西方,随着研究范式和理论架构的成熟,研究领域主要集中在国际关系、自然灾害、社会冲突、公共管理等领域。国内对公共危机管理的研究起步于SARS事件后,研究领域主要集中于单独的个别事件。从公共管理角度研究公共危机管理的标志则是1998年中国人民大学许文惠、张成福教授主编的《危机状态下的政府管理》[1]一书的出版,随后公共部门的危机管理逐渐引起政府和学者的重视。相关研究大致可以分为三类:一是公共危机管理责任研究。张成福(2003,7)等人对公共危机管理与政府责任问题进行了较为深入的研究,表明政府对危机事件进行管理,以保护公民的人身权、财产权和保卫国家安全,是政府义不容辞的责任[2],是政府的基本职能[3]。二是公共危机管理能力研究。习裕军(2008,4)等人以政府处理汶川大地震这类公共危机事件的表现,说明中国政府应对公共危机事件的决策能力、决策执行能力、社会动员与支持能力明显提高,公共危机事件成为公共政策改进和完善的外部动力[4]。三是公共危机管理中政府的公共关系研究。韩建敏(2008,9)认为政府在公共危机事件发生前后与公众、传媒的关系非常重要,只有完善的信息公开机制,并与他们建立起良好的公共关系,才能安抚不良情绪,缓解社会矛盾,提升政府美誉度[5]。

总体来讲,国内对公共危机管理的研究理论倾向于制度主义,认为政府在前些年处理各类危机事件不力的关键在于制度的不健全,说明借助政治学和组织管理学来建立与完善危机管理制度的重要性,很少用经济学的相关理论从规范和实证两个角度对之进行研究。本文将在构造政府公共危机管理假说基础上,以中国政府对三鹿奶粉事件进行危机管理为实证进行经济学分析。

二、政府公共危机管理的理论研究及假说构造

公共危机管理是政府分散社会风险的一个工具。本文把公共危机管理视为理性经济主体的政府在日常工作必须向社会提供的一种公共产品。公共危机管理过程中,如果政府财力充足且符合理性经济人的前提下,政府将在一定的预算约束条件下,在提供公共危机管理和其它公共产品间寻求平衡。如果政府有提供公共危机管理来满足社会效用最大化的偏好,那它就会对公共危机管理集合中各类危机管理的投入进行重新组合,因为政府面临的公共危机事件有自然灾害、公共卫生安全、国家危机等,这些危机的产生原因、风险状况、影响程度各不相同。因此政府在决定提供公共危机管理时,首先要决定危机管理的先后顺序及成本核算。

1.公共危机管理与其它公共产品之间的替代关系

目前中央的预备费用总额为100亿元左右,各地财政按预算要求以1%~3%的比例计提危机应急预备费用,其总额也不过几十亿元。然而,各类自然灾害、事故灾难、社会安全事件等给国家造成的直接经济损失超过数千亿元。这就说明了公共危机管理与其它公共产品的提供也遵循了收入替代原理。中央和地方政府的财政收入逐年递增,理性经济人的政府在经济政绩观的影响下将更多的收入投入到基础设施等非公共危机管理领域(如下图1)。当政府的预算约束线从I1移动到I2时,公共产品的最优提供组合从理论上讲应当由A2点移动到B2点,甚至向右移动。因为财政收入的增加,必然增加政府对公共危机管理的投入。事实上,在GDP政绩观指导下,随着财政收入的增加,其它公共产品投入随之增加,公共危机管理的投入变化不大。对不发达地区来说,增加公共危机管理投入无异于增加对奢侈品的投入。政府比较增加公共危机管理投入和其它公共产品提供的成本,只有边际效用增加即政府政绩明显增加时才会增加其投入。

2.公共危机管理在公共产品中排序问题

假定政府是理性,是风险规避的,对公共危机事件进行管理有利于提高全社会福利水平。那么,公共危机管理在公共产品提供中的重要性怎样?哪些因素将影响政府对公共危机管理的供给水平呢?过去,由于信息技术不发达,国家开放程度不太深入,政府对新闻媒体管制较为严格,因此公共危机事件即使发生也只是在小范围内知晓,并不会导致全社会性的恐慌和国家形象的损害,在这种背景下公共危机管理对政府的吸引力较小。再加上预算的约束,政府会对花费在公共危机管理上的成本与收益与投入到其它公共产品上的投入与收益进行比较,更倾向于将更多的资金用于其它公共产品的提供。只有当那些对政府形象有重大影响的风险存在,且利用地方政府自身力量或传统的解决办法难以分散时,才会引起政府的重视,对于次要的风险,政府一般不会储备预备费用。影响政府公共危机管理供给的因素除了预算约束外,还包括社会的需求程度、危机事件对地方社会经济发展的影响程度以及其它公共产品供给的成本收益率。政府在提供公共产品时,首先要考虑是各种公共产品所能带来的边际效用,包括经济GDP、社会福利、公务员个人前途等。

3.本文的研究假说

在前面对公共危机管理的排序、收益、替代等的理论分析基础上提出了三个关于政府公共危机管理的假说。

假说(1)中国经济还不发达,财政资源配置能力不足。政府在提供其它公共产品后没有能力再进行公共危机管理的投入。因此,公共危机管理对政府来说不是必需品。

假说(2)对政府综合竞争力造成影响的诸因素中,公共危机管理并不是最主要的,政府往往会首先考虑能够最大程度提高其经济实力的公共产品的供给。

假说(3)政府进行公共危机管理的成本较高。一方面由于公共危机事件具有不确定性,投入的预防设施如防震棚等,可能闲置;投入了农业保险、安全保险、消费者险等却没有发生事故,从而使这些投入成为沉没成本。另一方面公共危机事件发生后将产生一系列的行政成本、交易成本等,影响了政府公共危机管理的边际效用。

三、实证分析

随着社会经济的发展,中国已经进入了危机的频发期。具有突发性和不可预见性的各种公共安全危机事件因其强大的物理破坏力和心理冲击力而严重危及到社会公共安全,损害公共利益。2008年9月爆发的三鹿奶粉事件因其危害消费者生命安全,对人们产生了强大的心理冲击力进而严重危及到社会公共卫生安全,损害了社会公共福利。这就需要我们采取相应的措施来妥善处理,以减轻其危害。但是个体和社会的力量有限,它需要政府组织相关力量来化解危机,保障社会公共利益与人民的生命财产安全。政府对危机事件进行管理,以保护公民人身权、财产权和保卫国家安全,是政府义不容辞的责任,属于政府的基本职能[6]。本文以政府处理三鹿奶粉事件为实例分析中国公共危机管理现状及成本。

1.政府对公共危机管理的认识

进入新世纪以来,中国频发的公共危机事件提高了政府领导人处理危机的决策能力、决策水平和决策速度;其特有的政治体制和行政体制确保了各级政府对公共危机决策的执行效率。政府对公共危机管理认识的提高促成一系列关于公共危机管理的政策法规和文件的出台,如《公共卫生突发事件条例》对监督检测、卫生防护、设施技术与人才储备所需经费都作出了规定。按照预算法,各级政府均按1%~3%的比例计提危机应急预备费用,但它们往往都是按一个较低的比例提取,其主要原因在于各地经济发展不均衡,许多地方财政依赖国家财政补贴和转移支付。在财政预算中,为了保证下一年度不再出现财政赤字,因此对于公共危机的预备费用或应急基金采取不设或虚设的态度,使其在面对巨额的突发性支出时,完全依赖中央政府,打乱了中央政府对日常事务的公共开支和正常的预算安排,增加了地方政府在处理公共危机事件时的交易费用,降低了社会福利。清华大学公共管理学院危机管理课题组2006年公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示,有67.6%的人对政府的危机管理现状不满意,认为其投入不足、重视不够、急需提高。三鹿奶粉事件表明各级政府的危机预防投入依然不足,致使危机事件发生后产生过高的行政成本。

三鹿奶粉事件发生后,从中央到地方政府都在第一时间快速地作出了反应。一方面,成立了专门的领导小组,加快婴幼儿奶粉污染原因的排查工作和奶粉市场的清理整顿。随即,国务院和地方政府及相关职能部门不间断地召开了新闻发布会,公布三鹿奶粉事件的处理方案及补助措施。同时政府也承诺负担所有患病婴幼儿的救治费用,暂时平复了患儿家属的愤怒情绪。另一方面,迅速开展了行政问责行动。除了抓捕一批涉案犯罪嫌疑人外,还对免去或撤销企业和政府相关责任的职务,暂时平复了人们对质检等政府相关部门的强烈不满,最终使“毒奶粉”事件的影响得到有效控制。政府在危机事件的处理中将人的价值置于首位,积极回应不同社会阶层和社会主体期望从该事件的处理中得到的心理诉求,其系列举措也彰显了中国政府“以人为本”的公共管理价值观和向“社会政府”转型的主动策略,也是对事件发生前职能缺位的及时弥补。

2.政府公共危机管理的成本

政府在公共危机管理中的成本不仅包括处置危机事件所花费的人力也包括投入的一些应急物资投入和公共产品的损耗,而这些成本都是预算范围以外的。三鹿奶粉事件发生后,人们对质检局的质检标准、程序、方式、时间表示质疑。事实上,标准的制定是一个动态的过程,因为产品风险具有极大的不确定性,标准的制定可能会赶不上风险的变化概率,而且标准的不断更新需要大量的资金、人力、物力的投入,这都需要付出较大的社会和经济成本。但这并不是说不需要标准的更新和抽检力度的增加,否则发生的行政成本将更大。由于速度对危机事件的控制显得尤为关键,这就使得一些政府领导不惜一切代价要在最短时间内处理好危机事件,致使有时候付出的代价远远高于危机本身的影响[7]。

当毒奶粉事件出现后,质检部门立即开展全国性的奶制品普查,共派出5000多人组成的1644个督察小组驻厂,对全国所有乳制品生产企业实施24小时驻厂监管,还先后派出了33个检查组和工作组,分赴乳制品企业比较集中的省份督促检查。大量医务工作者深入偏远山区排查患者,人数之多,补贴经费支出之大,都远远超出了应急预算。另外,政府为了体现其为民负责的态度,将部分问题奶粉的异地销毁,相关部门不间断地举行新闻发布会以及危机公关等都导致额外的物力成本和公共资源的浪费。三鹿奶粉事件后,政府立即组织了部分专家学者研究三聚氰胺的检测方法和制定食品卫生安全方面的法律法规,这些成本本应在几个会计年度分摊,却因三鹿奶粉事件使相关成本在一年内消化掉。这些行政成本根本没有列入中央和地方的财政预算,因额外行政活动所产生的成本加大了地方的财政负担。

3.中国政府公共危机管理新特点

一是反应迅速。主要体现在以下几方面,一方面立即启动了国家重大食品安全事故I级响应,由卫生部牵头,质检总局等相关部门和地方参加的专门领导小组加快对婴幼儿奶粉污染原因的排查工作和奶粉市场的清理整顿等行动,一旦发现不合格奶粉立即下柜。随即,国务院在9月13日下午召开了新闻发布会,14日下午河北省政府也召开了新发布会,布置三鹿奶粉事件的处理方案;卫生部、国家质检总局、农业部、商务部等与公共食品安全卫生有关的部门分别在各自的职权范围内采取了相应的措施。另一方面迅速开展了行政问责行动,追究了一批相关责任人的经济、政治与刑事责任。9月18日,河北省公安厅通报,已经批准逮捕了三聚氰胺的主要添加者耿某及涉案犯罪嫌疑人共18名,三鹿集团公司主要负责人涉嫌犯罪被刑事拘留,石家庄市分管农业生产的副市长、畜牧水产局局长、食品药品监督管理局局长、质量技术监督局局长等负有直接领导责任的高层人员被免职。9月19日和20日,胡锦涛主席和温家宝总理分别在省部级领导干部专题研讨班上强调,绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长,并指出要强化行政问责制,出了问题必须要严格追究领导责任。稍后,国家质量监督检验检疫总局局长李长江等人引咎辞职。

二是以人为本。以人为本就是要实现人的全面发展,维护人民群众的根本利益,切实保障人民群众的经济、政治、文化和生命安全等权益。坚持“以人为本”是党在十六届三中全会的《决定》中提出的一个新要求,是科学发展观的核心内容,是共产党坚持全心全意为人民服务的党的根本宗旨和最高价值取向的体现。三鹿奶粉事件发生后,政府相关职能部门对患者、奶农和其他同类企业不同程度地提供了救助,维护人民群众的根本利益,切实保障人民群众的经济、政治、文化和生命安全等权益,体现了中国政府在公共危机管理中尤其重视“以人为本”的价值理念及贯彻落实。

三是制度供给更为充分。从法规和机构层面来看,中国政府已经意识到公共危机管理不再是可有可无的公共产品,自“非典”事件以来,国务院一直把公共危机管理作为一项重要工作来抓,每年都会提出工作重点和目标任务,不仅成立了专门的机构,还制定了一系列框架性文件。正是有了这些文件、法律法规作为依据,中国政府在处理三鹿奶粉事件时不再手忙脚乱,而显得非常的沉稳、自信、开放和专业。尽管如此,公共危机管理还不是政府向社会提供的必需的公共产品。

四、结论

实证分析表明,中国政府公共危机管理在目前还不是其向社会提供的必需的公共产品,因此出现了危机事件后的行政成本过高及公共危机预警机制不健全等问题,也表明了中国的行政体制改革之路漫长而艰巨。打造责任政府是中国现代化过程中的必然选择,因为它体现了法治、以德治国和民主政治建设的要求,但是公共危机管理作为负责任中国政府的重要职能方面还存在许多问题与缺陷,还要从多方面探讨公共危机管理的长效机制建设。

1.制定切实可行的公共产品发展战略,将公共危机管理列为常态公共产品来供给

长期以来,中国公共产品就存在供给总水平偏低、效率不高、结构不合理、城乡差别较大等问题。尤其是在以“经济建设”为中心和“效率优先、兼顾公平”的思想指导下,使政府对社会经济发展问题的认识产生偏差,忽视了保障人民群众生命安全和健康、未来社会的和谐与稳定的责任,从而也就忽视了此类公共产品的充分供给。尽管公共工程、公共教育、社会保障、医疗保障、社会秩序等公共产品的供给可以通过政府的投资,增加就业、促进相关产业发展以及GDP的增长,但是从三鹿奶粉事件可以看到,公共危机管理的不足不仅给人们带来心理负担还影响了政府形象,并使整个社会的福利水平下降。因此,在制定公共产品供给战略时,应当避免重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”的现象[8],要把公共危机管理作为常态公共产品列入政府的公共产品供给战略中。在危机特别是公共危机频发的时期,只有把公共危机管理作为常态的和政府必须提供的公共产品,才有利于各级政府针对潜在的或者是当前的公共危机事件进行管理,以化解和救治各种危机,从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全,恢复社会稳定,恢复公众对政府的信任和社会正常秩序[9],使社会福利不受损害。

2.有必要建立任务导向型预算机制,注重危机预防的投入

目前财政资金配置中的一般预算支出中的总预备费、部门预算中明确列示的用于自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支和地方预算中的预备费总量非常低。按照预算法,各级政府均按1%~3%的比例计提危机应急预备费用,由于各种原因他们往往都是按一个较低的比例提取,这就导致公共危机预防投入不足。另一方面,在有限资金供给约束条件下,既要保证国民经济的稳定增长和良性发展,还要保证公共产品的充足和完全供给对政府而言是一个两难选择。在行政管理费、医疗卫生费、社会保障经费、教育经费、国防费用等各项支出不足的情况下,不确定发生的公共危机管理的财政投入规模和质量明显会受到影响。因此,有必要建立以社会和谐与稳定为大前提的促进经济快速发展为目标任务的导向型预算机制,合理确定各类型公共产品的供给比例,给予地方政府决策者以弹性处理预算的空间,提高危机预防的投入比例,减小公共安全危机事件给中央政府以及社会经济活动带来的巨大冲击。