农村基础设施养护机制研究

郭瑞萍

摘要：采用比较分析等方法探讨农村基础设施建设这一新农村建设的重点，认为目前农村基础设施养护机制的不健全已严重影响了农村基础设施作用的发挥。农村基础设施养护机制不健全的主要原因在于农村基础设施养护上市场失灵和政府失灵的存在，只有克服这种双重失灵，才能建立符合新农村建设需求的农村基础设施养护机制。

关键词：农村基础设施；养护；新农村建设

中图分类号：F323.3文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)04-0091-04

一、问题的提出

农村基础设施是指那些为农民的生产和生活服务的基础性物质条件的总和，主要包括农村道路、电网、通讯、农田水利等等。自党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标以来，农村基础设施建设一直是新农村建设的重点，但农村基础设施养护机制的不健全，已使其作用大打折扣，严重影响到新农村基础设施建设的效果。

农村基础设施属于农村公共产品。对于公共产品供给问题，传统的公共产品理论认为，市场在提供公共产品时存在失灵，所以政府是公共产品天然的提供者。但林达尔(E，R，Lindshl)、科斯(R，H，Coa。se)、波斯纳(R，Posner)、布坎南(J，M，Buchanan)等人探讨了公共产品的私人供给[1]，奥斯特罗姆(E，Dstrom)等人探讨了第三部门对公共产品的供给[2]，从而形成了公共产品的多中心供给理论。我国学者以西方公共产品理论为基础，广泛探讨了我国农村公共产品供给制度，将我国农村公共产品供给不足的主要原因归结为农村公共产品的政府制度外供给模式[3][4][5]，从而开启了我国农村财政体制的改革；他们将农村公共产品供给结构失衡的原因主要归结为农民需求表达机制的缺乏，从而加快了农村民主政治制度的建设。但对于农村基础设施养护机制的研究来说，已有理论存在明显的局限性，主要表现在两个方面：一是现有理论未对农村基础设施养护机制进行专门研究，以致在农村基础设施供给制度建设中对其养护机制的建立、健全重视程度不够。二是目前对农村基础设施养护机制的研究，还更多处在实践探索和经验总结阶段，缺乏理论上的归纳和解释，所以在养护政策的设计上缺乏理论指导，造成现行养护政策的众多缺陷。本文试图将农村基础设施养护机制纳入农村基础设施供给制度中来思考，在公共产品理论的基础上探寻农村基础设施养护机制不健全的原因并提出相应建议，以期有助于我国农村基础设施供给效率的提高。

二、农村基础设施养护机制不健全的根本原因

目前我国农村基础设施养护机制的不健全主要表现在养护主体不明、养护资金不足、养护技术缺乏、养护方式单一等等方面，而这些问题产生的根本原因在于农村基础设施养护上的“市场与“政府”的双重失灵。

(一)农村基础设施建设与养护上的市场失灵

在产品属性上，农村基础设施属于农村公共产品。农村公共产品供给制度是包括决策制度、成本分摊制度、生产管理制度和使用分配制度在内的制度体系[6]。农村基础设施养护制度从属于农村基础设施生产管理制度。从我国农村基础设施供给制度的演变来看，政府在农村基础设施建设和养护上的缺位是造成目前农村基础设施养护主体不明、养护资金缺乏的一个主要原因，也反过来说明了市场在农村基础设施供给上的“失灵”。

我国农村基础设施基本上是在20世纪50、60年代的人民公社时期兴建起来的。在人民公社时期，农村基础设施由人民公社及下属的大队、生产队供给。筹资渠道有国家财政和人民公社两个，且后者是主要渠道。如按照林万龙的计算，新中国30年兴修的水利工程中，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累估计达到580亿元，且主要用于大型农田水利工程，小型农田水利工程几乎全部由社队承担[7]。可见，人民公社时期农村基础设施的供给是一种政府制度外供给的模式。在这一模式下，政府虽没有在公共财政范围内承担绝大部分农村基础设施的供给职责，但由于政府的强大动员力量，农村基础设施的建设取得了空前的成就。

改革开放以后，农村基础设施的供给主体由原来的人民公社转变为乡政府、村委会。筹资渠道由政府财政和人民公社转变为国家财政和乡镇收费，但制度外筹措仍是最主要的方式，具体表现为“三提五统”、“两32"政策和集资、收费等形式。农村公共产品政府制度外供给模式造成了农民负担过重的局面，引发农民的不满和反抗，减轻农民负担问题因而成为维护“农村稳定”的政治问题。所以从2000年开始，我国进行农村税费改革，乡镇制度外收费被禁止，农村“三提五统”和“两工”被逐步取消，最后，农业税也被取消。与农村税费改革同步进行的是财政体制的改革，其目的是将农村基础设施纳入公共财政体系。但实践的结果是，农村税费改革的确解除了农民的负担，但“三提五统”和“两工”取消后，农村基础设施主要靠政府补助和“一事一议”来提供。政府补助的有限性和“一事一议”的高成本使得一些农村急需的基础设施无法兴建，过去利用“两工”这个主渠道兴建的农村基础设施严重毁坏后又无力修复，农村基础设施的建设和养护陷入困境。可见，随着农村基础设施供给制度的变迁，当政府无力将农村基础设施的供给充分纳入到公共财政支出中去的时候，原来的政府制度外供给方式的取消实际上把农村基础设施的养护推向市场，市场在农村基础设施供给上的失灵必然显现，农村基础设施养护主体错位、养护资金缺乏问题随之产生。

(二)农村基础设施建设、养护上的政府失灵

虽然西方公共经济学家提出了公共产品的多中心供给理论，但仍认为，政府在多中心供给公共产品中有着无可替代的重要作用，政府要为其他公共产品供给主体提供激励；要为其他主体从事公共经济活动中可能会出现的某些负外部性问题进行必要的规制，等等。我国政府在农村基础设施供给上的局限性主要表现在以下几个方面：

1在政府投资兴建的农村基础设施上：重大型、轻小型；重建设，轻养护

一直以来，政府财政都是农村基础设施的一个筹资渠道，按财政部的财税统计数据，在经济恢复时期为3.84亿元，“九五”时期为1533.45亿元，期间虽有波动，但政府对农村基础设施的投资从总体上呈现出不断增加的态势，已在全社会农业基本建设投资中占一半以上，起着主导作用。然而，在政府投资兴建的农村基础设施建设上存在着“重大型，轻小型”的现象。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要搞大中型基础设施项目，绝大多数用于水利等设施建设，2001～2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70％以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11％[8]。而省级政府投入也主要用于同中央投入配套搞大中型项目，由于目前中国许多地区的地(市)、

县以下基本是“吃饭”财政，连国家投资项目的配套都难以真正落实，对农村基础设施的投入更是力不从心，这样一来，农村小型基础设施建设主要靠农民自己的集资和投劳。从2001年起，中央开始关注农村小型基础设施的建设，“十五”期间用于“六小”工程的资金共达1080亿元，但中央投资主要是采取投资补助的方式，小型基础设施的建设资金大部分仍须农民自己承担。

基础设施的投资是巨大的，而财政资金是有限的，这就决定了政府在投资农村基础设施时重建设、轻养护。改革开放以前，政府投资兴建的农村基础设施一般是由农村集体组织中的农民进行养护的。改革开放以后，中央在对农村基础设施进行投资时，基本上是采取中央投资、地方配套的方法。在压力型行政体制下，政府官员一般将完成上级任务作为自己的第一要务。地方财政的主要任务就是首先完成上级下达项目的资金配套，这样从中央到地方政府仍是将农村基础设施的建设放在第一位，而原来由农村集体组织承担的养护任务主要依赖于“两工”来完成。农村税费改革以后，“两工”取消，如果不改变只建设、不养护的农村基础设施政府投资制度，农村基础设施必然处于“无资可养”的地步。

2对原集体兴建的农村基础设施：产权改革不彻底导致无人养护

计划经济时期，农村小型基础设施都是集体建、集体管。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农村基础设施建设和管理的主体地位，小型农村基础设施工程的产权归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农村基础设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用“集体设施”，只用不管；管理单位只负责较大型的基础设施工程，小型基础设施老化失修严重，甚至丧失功能。近年来，虽然各地进行了小型基础设施管理体制改革，如受益范围明确并且受益对象少的基础设施工程(如机井、水窖、蓄水池等)，有一定直接经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。以公益性为主的基础设施工程，如灌溉排水渠道、道路等，所有权、管理权还是属于农村集体。但此时的集体管理主体地位又是虚置的：“两工”的取消使得集体丧失了基础设施养护所需要的劳力，“一事一议”的高成本和人均“一事一议”年不突破15元的政策限制使集体丧失了基础设施养护所需的资金，运行管理和维护责任因而难以得到落实，农村基础设施老化失修的走势无法得到遏制。

3对私人兴建的农村基础设施：扶持不够导致无力养护

农村基础设施也有纯公共产品和准公共产品之分，大部分农村基础设施属于准公共产品。由于准公共产品建设的效益不能完全排斥他人分享，“免费搭车”现象严重，而且所有相关成员联合达成一+l／oY~为的协议的谈判成本会非常高，从而使得私人投资进行农村基础设施建设的激励大大降低。这就需要政府为私人供给农村基础设施提供激励：包括明晰产权、税收优惠、财政支持等，使其外溢效益内部化，形成私人介入农村基础设施领域的激励机制。

改革开放以后，私人已成为我国农村基础设施的投资主体之一，但由于我国政府扶持力度不够，大大制约了私人对农村基础设施的建设和养护。如按照《全国农村沼气工程建设规划(2006～2010)》的建设标准，户用沼气西北和东北地区中央支持每户1200元，西南地区每户1000元，其他地区每户800元。但一般农村户用沼气投资，西北和东北地区平均每户总投资3200元左右，其他地区平均每户3000元左右。由于政府财政支持不够，所以延缓了“一池三改”的推广。

三、健全农村基础设施养护机制的相关建议

以上分析表明，目前我国农村基础设施养护机制不健全的主要原因在于市场失灵和政府失灵。所以，要建立符合我国新农村发展需要的农村基础设施养护机制，必须克服农村基础设施养护上的双重失灵。

(一)按照农村基础设施的属性。明确农村基础设施养护责任主体

农村基础设施养护制度从属于农村基础设施供给制度，所以农村基础设施的供给主体决定了农村基础设施的生产和养护主体，这一决定作用并不意味着供给主体就是生产和养护的具体主体，而是指农村基础设施的生产和养护主体是由供给主体来决定的，它决定由谁来生产和养护、筹措生产和养护资金、监督生产和养护等。所以，农村基础设施的供给主体是农村基础设施养护的最终责任主体。

农村基础设施供给主体的选择是按照农村基础设施的公共属性来划分的。公益性越强的农村基础设施应由政府来供给，公益性越弱的农村基础设施应由私人来供给、由政府给予扶持。由此可将农村基础设施分为两类，一类是公益性强的农村基础设施，如农村道路、农村电网、农村跨区域的水利设施等，应由政府来承担其建设和养护任务；另一类是可排他、效益可内化的农村基础设施，如小型水利设施等，应由政府制定扶持政策，由私人来承担其建设和养护职责。

(二)建立稳定的农村基础设施养护资金筹措制度

农村基础设施的公益程度不同，其供给主体也不同，供给主体的不同决定筹资主体的不同。由政府供给的农村基础设施，必须由各级政府在财政制度内筹措资金，这就要求改变以往只重建设不重养护的农村基础设施投资制度，在建设之初就明确养护制度。现在，我国政府已开始重视到这一点，如交通部、国家发改委和财政部2006年联合下发《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知>，明确提出完善以“县”为主的农村公路管养体系。建立稳定的农村公路养护资金筹集渠道，不断加大公共财政的支持力度，目前还需将这一做法扩大到政府供给的一切农村基础设施。

由私人供给的农村基础设施，政府还需给予一定的财政支持，使其养护机制得以建立。总结各地探索的经验和做法，主要有三种模式可以借鉴：一是对于单个农户受益的项目，政府可以按一定标准进行补助，项目建成验收后核发产权证，由其自行养护；二是对于受益人口比较分散，产权不好分割的，像节水灌溉、供水工程等，可以与受益农户鉴订协议，由其养护；三是对于适于经营的基础设施。可以通过公开拍卖等方式，转让工程的所有权和使用权。由其负责工程的管护。

(三)采取多样化的农村基础设施养护方式。提高政府养护的效率

政府供给的农村基础设施，由政府决策、政府筹措供给资金，但并不一定由政府直接生产和养护。最新的公共产品理论研究表明，公共产品的供给主体和生产主体可以分开。在美国，政府通过签订合同形式交由私人生产的公共产品从垃圾收集到自来水供应，也有道路维修、桥梁维护、电力、水处理等等[9]。所以，由政府供给的农村基础设施，虽然政府是养护的最终责任主体，却并不一定是具体的养护主体，政府可选择适当的具体养护主体，采取多样化的养护方式，以提高养护效率。如在农村道路养护上，县乡道的养护可采取招标的方式由养护企业

养护，村道的经常性养护可由村委会委托农户兼职养护，路面大修和沥青路面的坑槽修补可以合同的方式委托专业养护队进行。

(四)加强对农村基础设施养护的管理

无论是政府自行养护，还是采取多样化的养护方式进行养护，政府还应通过相应的行业管理部门加强对农村基础设施养护的技术指导和定期检查。农村基础设施作为专业性较强的工程，其养护需要专业部门的技术指导。行业主管部门不仅应制定具体设施的技术标准、养护技术规范，包括养护范围、养护定额、养护质量标准等，而且应对具体养护主体进行养护培训。如在农村公路点多面广数量大、地方公路站的技术人员又很有限的情况下，采取多样化的养护方式时，就需公路管理部门做好农村公路养护人员的培训工作。还有农村沼气在施工中，应推行“沼气生产工”持证上岗制度，严把建设施工质量关。对建池户应配发《农村户用沼气池安全管理使用手册》，填写“用户档案卡片”、“户用沼气池花名册”和“户用沼气池验收登记表”，经常走访复查，发现问题及时处理，实行“建、管、修、用”一条龙跟踪服务，等等。另外，相应的行业管理部门还应对农村基础设施的具体养护进行定期检查。以保证具体养护主体能尽职尽责，随时对农村基础设施进行规范养护，保证农村基础设施的正常使用。

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[5]张军，何寒熙.中国农村的公共产品供给——改革后的变迁[J].改革，1996，(5)：50-57.

[6]张军，蒋琳琦.中国农村公共产品供给制度的变迁：理论视角[J].世界经济文汇，1997，(5)：3-14.

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[8]那小红等.浅谈新农村建设基础设施的供给[J].经济师,2006，(11)：232-233.

[9]刘溶沧，赵志耘.中国财政理论前沿(3)[M].北京：社会科学出版社,2003：61.