从法律视角思考长期在外务工农民的住房问题

安桂君

[摘要]长期在外务工农民的生活重心已不在农村，农村的宅基地住房对他们来说意义已经不大。在城市，农民工是中低层收入者，购买商品房对他们是挑战和难题。对经济适用房和廉租房的申请又受到户籍的限制，城乡社会保障和户籍改革尚需时日。为此，从法律的角度探索长期在外务工农民的住房难题不失为有益之尝试。

[关键词]法律视角；农村宅基地住房；经济适用房；廉租房

[中图分类号]D422.7[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0106—02

一、概念理解

(一)农民工与长期在外务工的农民

“农民工是指户籍身份还是农民，有承包土地，但主要从事非农产业，以工资为主要收入来源的人员”。随着工业化进程加快，农村和城市出现劳动力的富余和不足，产生了劳动力从农村向城市的流动。农民离开土地成为“工人”，由此出现了“农民工”。“城市农民工的职业是工人，身份是农民。”

以浙江省为例，从劳动力外出方式看，举家外出的情况越来越多。据抽样调查资料显示，2006年末，全省举家在外的农村劳动力占全部乡村劳动力的比重为6.8％，比上年增加了近2个百分点。这些人在城镇有相对固定的工作和落脚点，与农村的联系不再密切，也不愿再回到农村。长期在外务工的农民工不同于一般流动性强、在城镇居无定所的农民工，但相同的是其社会地位低、经济实力弱(下文称农民工即为长期在外务工的农民)。

(二)宅基地住房

宅基地住房是以集体所有的宅基地为地基建造的房屋，唯集体组织的成员有权申请使用宅基地。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。…农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第一，非集体成员无资格申请宅基地，宅基地住房流转受限。第二；一户只能有一处宅基地，面积受限。我国社会保障是城乡二元的，宅基地住房对农民有社会保障的性质。城镇居民享受另一套社会保障，故“城镇居民不能购买农村的宅基地，国土资源管理部门不能为城镇居民在农村购买和违法建设的住宅发放土地使用证”。另外，《土地管理法》规定了“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，集体组织经批准可收回土地使用权”。

(三)城市住房——商品房、经济适用房、廉租房

城市的住房体系有两个部分，一是市场环境下的商品房买卖和租赁；二是社会保障性质下的廉租房和经济适用房。前者适合有经济实力的群体，后者适合中低收入群体。

《经济适用住房管理办法》规定的经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性质商品住房。第20条规定了申请购买和承租的条件：当地城镇户口或市、县人民政府确定的对象；无房或现住房面积低于一定标准；家庭收入符合划定的标准和其他。所以经济适用房同样具有社会保障功能，面向的群体是城镇居民，以家庭为单位。

《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》的立法目的之一是“为保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”；其亦规定了申请的条件，即“符合市、县人民政府规定住房困难的最低收入家庭”。同样，廉租房也是社会保障功能的住房，以城镇的低收入家庭为保障对象。

二、住房困境的提出

长期在外务工的农民长期在城镇生活，尚未申请宅基地的，其可能放弃申请，但现实农民工即使空置房屋也会先建宅基地住房。已有宅基地住房的，因举家迁移(非户口上的迁移)，宅基地住房并未发挥住房功能。此不利于后申请宅基地住房者的利益，也导致了农村建设用地的浪费。上文已提及《土地管理法》规定“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”可收回宅基地使用权。法条未对“迁移”做出明确解释，长期在外务工的农民的现有宅基地使用权可能面临着被收回的风险。集体之内成员的宅基地面积有一定限制，集体之外的成员购买更受到法律和政策的限制，故宅基地住房的流转受到限制，变现性差。

在城市，农民因经济能力的限制，故从市场购买或租赁商品房有相当大的压力。社会保障的城乡二元结构导致农民工受户籍的限制，不能享受经济适用房和廉租房的住房保障带来的好处。

农民工迫于生计不得不放弃宅基地住房，在城市却又无法找到与其收入经济状况相适应的住房。单位在招聘中不解决住房者居多，即使有住房提供，也是条件极其恶劣。调查显示：“北京市流动人口家庭住房内无厨房的占59.4％，炊事燃料使用煤炭的占38.1％，无洗澡设备的占82.3％，无厕所的占66.8％。”

无奈之下，农民工只能选择离家近的周边就业，一方面收入有限；另一方面劳动力供给也受到限制。我国没有限制人口流动，但因住房困境的存在实际上造成了对迁移权的损害。农民工也常因“居无定所”身心终难稳定，带来治安隐患。故正视和探索长期在外务工的农民的住房困境有重大意义。

三、困境的解决

(一)从农村宅基地住房角度解决

现有法律文件只规定了国有建设用地用于居住的使用权的使用期限最长为70年，住宅建设用地使用期届满自动续期，却没有对农村宅基地使用权期限作规定规定。笔者认为宅基地使用权可参照规定为70年，年限届满时自动续期。若继承人在宅基地的使用期限内继承房屋可继续使用宅基地，但必须受每户人家宅基地面积标准的限制。面积超过部分可以由集体组织对房屋补偿后收回。或者由继承人按面积按时间缴纳使用费。若继承人继承的宅基地使用期届满的由集体组织对房屋作补偿后收回或者继承人缴纳土地使用费。以宅基地使用期限的假设为基础区分两种情况。

1.尚未申请宅基地使用权建设住房的

农民工在尚不符合申请宅基地资格时外出，当符合条件时可申请宅基地并建造房屋。宅基地是一种对农民的社会保障，但因长期在外，该所谓保障事实并未有发挥作用。故可考虑将资格权利现实化：宅基地所有者——集体组织以70年的宅基地使用权为基础，根据其针对该幅土地的使用权转让所得费用一次性付给有资格但放弃申请的农民工。农民工可以用这笔资金用作城市置房所用。技术上，集体组织可用转让该宅基地使用权的所得款项建立一个专门的基金并运作。集体组织需要农民工城市常住证明，集体组织对放弃申请的农民工进行充分告知：告知宅基地使用权的社会保障性质，充分建议农民工在动用所得资金时应有充分的打算。集体组织亦可为农民工开一个类似于住房公积金的保障帐户定期发放资金。(农民工工作的企业单位有住房公积金安排的须提供证明并直接将该笔资金的转账。)

2.已申请宅基地使用权建房的

有些农民工在外出打工时已在农村有宅基地住房，但却是人去房空。因此，可考虑宅基地住房的转让。转让有两种情况，一是集体组织内部转让；二是集体组织外部转让。

第一，集体内部转让。其可行性在于：一是受让方是集体内成员，故身份不存在障碍；二是农民工就宅基地上的现有建筑享有物权，可自行转让。但自主流转会导致受让方累计占用宅基地面积大大超过法律法规规定的每户宅基地面积标准，而真正需要宅基地的集体组织成员却得不到土地。故可考虑通过集体组织收回然后再做安排。但前提是农民工主动提出集体组织收回土地，集体组织根据房屋和宅基地剩余使用年限做一定得补偿。同样，集体组织需要对放弃宅基地住房的农民工予以说明和建议。

第二，集体外的流转。现有制度下集体外流转是被禁止的。但我们需正视农村中的小产权房的问题。笔者认为，集体外的成员对于房屋的受让是没有问题的。有问题的是其是不是会减少集体内部成员得到宅基地使用权的机会。因农村人口的外流，集体内对宅基地的需求减少，集体外成员产生若干要求，这是现实存在的供求关系。基于上文宅基地使用权的使用期限的设想，集体外的成员须向集体组织缴纳剩余的宅基地土地权的使用费。集体组织将收取的使用费纳入专用基金。使用年限届满时集体组织可民主表决是否收回该宅基地，决定收回的只要就房屋作价补偿即可以。

集体外流转另一个需要考虑的是发生继承时集体外成员成为继承人的问题。继承有法定继承和意定继承，还有遗赠。因遗赠可能涉及到以合法形式掩盖非法目的的可能，所以可以只局限于有抚养协议的受遗赠人。继承权和受遗赠权不同于一般流转。宅基地使用权的保障性质具有身份因素，故同住的集体外继承人可继续使用宅基地别无他碍。若是非同住继承人则其只能在剩余使用期限内使用宅基地。因为房屋的翻建涉及到期限届满后集体决定收回该土地时对房屋的补偿，故继承人不能随意对房屋拆除重建。宅基地使用权届满的，集体内成员可以自动续期，集体外成员的需要集体组织决定收回与否。

(二)从城市住房角度解决

1.经济适用房和廉租房

商品房的租赁和买卖对农民工来说很困难，但经济适用房和廉租房受农民工户籍的限制。经济适用房和廉租房适用面向的群体也有区别，同时放开尚需时日，可否从廉租房下手?在优先保障城镇居民前提下，对已经和集体组织签了放弃农村宅基地使用权的农民工可以凭常住证明(如在单位工作5年以上或者在城市经商常住5年以上且年营业额达到一定额度)、收人证明和放弃宅基地使用权的证明申请廉租房。待时机成熟时，可以逐步对经济适用房也做类似的安排。

2.用人单位的住房问题和农民工住房保障款的缴纳

浙江省出台的《关于加快解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》，强调了用工单位的责任：“用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所；要求农民工自行解决居住的，要在劳动合同中明示”在出现“民工荒”的地方，可要求企业按招录员工的数量提供一定比例的住房。提供住房的资金来源一部分由企业提供，一部分由企业的住房公积金提供，一部分有政府补贴。(没有企业单位的农民工可以参考关于农村宅基地使用涉及的做法。)

[责任编辑：唐守祥]