民国时期的上海“廉租房”旧事

刘荣臻

20世纪二三十年代的上海，曾经实施过平民住房救助实践，先后兴建了三处平民住所及四处平民村，约计一千八百余套住房及学校、操场等相配套的公共设施。

这一民国版的上海“廉租房”建设最后走向了何方？

“鸟巢”兴起

近代以来，随着上海经济的发展，上海城市人口不断增长。据统计，1933年，上海以三百四十余万人口位居全国城市第一，是国内人口第二大城市北平人口的两倍多，及至1935年，上海人口已达三百七十余万人。

人口增长也超过了住房建设。资料显示，上海住房从1920年的61000间增至1934年的82000间，15年间增长了34%，而同时期上海人口却增长了45%。

人口的增多使居住成为上海最棘手的问题之一，“凡食息于上海社会者，其收入之大部，皆耗于住；且以尺土寸金之故，即耗其收入之大部，而独局促斗室，不能有舒适之生活，心身之苦，可谓甚矣。一般平民，且转为上海之繁华所累，宛转呻吟，无可告诉。而日常生活之罪成为问题者，则莫如住之一事矣。”生活在上海的多数平民，其家庭月收入以“十五元至二十元为最多，其次为十元左右”，而“能用于房金者，至多不能超过六分之一，即三元余；实则大多数之劳动家庭，其每月所付房租仅二元，最下者，且不足一元”。

为节省居住费用，更多的平民家庭选择了较为“经济”的居住方式——合租。里弄式住所是上海平民居住的主要选择。这种住所最初是为单个家庭设计，每幢建筑由几十间或更多房间组成，每间房子每月租金为15元到40元不等。

为便于出租，房东对原有房屋进行分割改造。有人把此种住所“比作鸟巢……小小的一幢石库门，里面搭起了二层阁不算，把客堂一分为二不算，还把天花板拆掉改成为三层阁，再不算，连小小的晒台也架起了些铅皮作为一间，因之统计起来，一幢小小的石库门，里面可以分为，前楼、后楼、亭子间、前客堂、后客堂、二层阁、三层阁、晒台、灶披间等九家。”

昔日的《时事新报》文章称，“生活在这里浑浊空气下的人们……一到夏天，在发烧的空气和臭虫等夹攻下，那只有到马路上去困水门汀了。至于一遇火宅，扶梯烧断而只能成釜底游鱼者，那还在其次。”

赤贫者的草棚

如果说租住“鸟巢”是上海次贫阶层居住的选择，那么搭建草棚则是上海赤贫阶层的无奈住宿抉择。

近代以来，随着上海工商业的发展及流动人口的增多，上海棚户数日渐增多。资料显示，1931年上海全市七区棚户总数为20958户，人口总数为113515口，其中劳工1100余户，人力车夫5300余户，农民660余户，小贩摊户310余户，捕鱼种菜者200余户，拾荒者1800余户，其余为杂业。

这些住户多属贫苦平民，生活艰困，如男性劳工每月平均收入为五至七元，加上妻子和孩子的劳动收入，家庭月入不超过10元。微薄的经济收入，使得许多平民不得不因陋就简，他们用竹竿支撑，泥草席作墙壁，屋顶覆盖些稻草，私自建造一个室内面积狭窄、没有地板、没有窗户，有的甚至连门都没有的茅草屋。

棚户居民生活的酸辛与痛楚，曾有一篇关于草棚的考察记录，文中写道：

“草棚筑在两旁，用几根毛竹架成柱和梁，屋顶上盖着稻草，用芦席围成墙壁，考究些的涂上一层白灰。草棚的门很矮，进去时常要弯下腰，屋子里很黑，光线找不到路进去，屋里摆着连旧货摊都找不出的奇形的桌子，破凳子，叠在桌子上的粗碗，木板床，有的就用稻草铺在地上当床，床旁有马桶，男和女杂处，轧脚的奶奶和拖鼻涕的孩子，蓬头的姑娘，都塞满在一间。这一带草棚里都养猪，那些猪就养在床底下，小孩们在猪粪里玩，在屋旁臭的尿粪的泥地里玩。”

拥挤、污秽、贫穷、臭气等不卫生、不“文明”现象充斥着上海平民居住区。如何治愈“东方巴黎”的这些疮疤，成为20世纪二三十年代上海市政府努力解决的问题。

早期修建了780多间房

1928年5月3日，因浦东草泥塘船户失火，焚毁附近草棚五百余家，致使“千数百人无以栖息”。为解决此困境，政府制订了建筑平民住所的计划，但因经费筹措困难，未能及时推进。

同年10月5日，因闸北长春路草棚失火，延烧草棚一百九十余家，再次酿成灾民“无以栖息，惨不忍睹”之状。念及棚户住户生计，1928年10月8日，上海市政府经第九十次市政会议议决，拟定兴建平民住所，并组建了“筹建平民住所委员会”（1930年7月改为平民住所委员会），指派参事徐佩璜为主席。

这个委员会直属于市政府，在市长直接领导下，由各局推派委员一人组成，其主要职责包括：负责调查市内平民居住状况、调查市内草棚分布情形及应行取缔、筹款建筑平民住所、平民住所设计、勘定建筑地点、工程实施之监督、奖励市民兴筑平民住所、平民住所之管理等事项。

上海市平民住所委员会成立后，遂着手勘定建筑地点，后由市土地局出面，租用闸北全家庵路八亩六分五厘五毫民地，作为第一平民住所建筑用地，租期十年。

平民住所建筑图样由工务局拟具，最初制定出甲、乙、丙、丁四种图样，甲种较优，供职工住房使用，乙种次之，丙丁两种专供棚户需求。

为保证住所施工质量，市工务局拟订了具体的施工细则，并通过公开招商投标兴建。工程由市库拨款，历时三个月，于1929年8月12日竣工，共建有丙种住所九十间，丁种住所四间。

此外，还建有大会堂、电灯、自流井、阅报室、民众学校、公厕等公共设施。住所内建筑房屋较为规整，一座座排列成行，地面水泥铺设，墙壁用砖砌成，屋顶瓦片覆盖，相较草棚，新屋坚固防火。

第一平民住所建成后，鉴于“凡迁入各居民，不特于身体精神，感受利益，且于日常生计，时获管理者指导，亦大有进步，中外人士，咸称良善”，以及市党部及新华艺术大学等单位纷纷要求取缔该住所附近一带草棚之故，上海市政府向市银行借贷，开始第二及第三平民住所的兴建。

第二平民住所位于沪南斜土路，占地二十三亩九分九厘八毫，租于沪杭甬铁路管理局及顾坤祥、顾金泉等八业主，租期为十三年至十五年不等。

该住所由三森建筑公司得标承建。1930年2月开建，翌年3月完工，共建有丙种房屋四百间，大会堂一所，并建有民众学校、公共浴室、养病室、娱乐馆、阅报室等设施。

1931年7月，第三平民住所由王润记营造厂投标开工兴建，于同年11月底竣工；住所位于交通路谭家宅，占地十五亩五分四厘三毫，仍系租地兴建，共建有丙种住所二百九十间，大会堂一所，以及学校、洗衣处、会客室、阅报室等公共设施。

第三平民住所建成后，政府计划筹建第四平民住所，但因一·二八抗战爆发而终止。

1929年5月至1931年11月，是上海市政府平民住房救助的早期实践阶段，期间共建成三处平民住所，约780多间房屋，为不少平民提供了较好的可供居住的场所。

四处平民村

1935年，上海市政府基于本市贫民甚众、生活窘迫，为“救济贫民居住，改善环境，整饬市容起见”，拟在市区内就棚户集中及临近工厂地段，添建平民住所多处，以供一般平民租住。

为此，市政府成立了平民福利事业管理委员会（以下简称平管会），负责办理事业预决算的编制、事业的计划及执行、事业的任用人员及财务收支、事业其他事项等。

这一举措，再次开启了上海平民住房救助的实践活动，即平民村的营建。

平管会成立后，其下设的建筑设计组对平民村建筑地点、基地征收费用、图纸测绘、租金收取等内容进行规划设计，并起草相关方案，提交平管会议决。方案通过后，由市政府委任土地局、工务局具体办理。

平民村通过征地、招标的方式兴建，其建设经费由市政府向沪西电力股份有限公司借贷（六厘之利息）。

1935年7、8月份，中山路、普善路、其美路、大木桥路平民村相继开工兴建，同年10、11月份建成。

四处平民村占地总面积为10.9万余平方米，共建造甲种住房982间，乙种住房44间，男女单身宿舍8间，及课室、礼堂、诊疗所、阅报室、村务处、儿童游戏场、运动场、合作社、民众茶园、垃圾箱等多处公共设施。

其中，甲种住房为建有阁楼的二层建筑物，一层为居室、洗盥室、厨房，二层阁楼为卧室；乙种住房无阁楼，但仍配有卧室、居室、洗盥室、厨房四室。甲乙两种房屋均用砖瓦建筑，水泥地面，以六幢为一组，每两组为一排。

平民村的营建，进一步推动了近代上海住房救助事业的发展，宽敞舒适、干净整洁、功能各异的套房式住宅揭开了近代上海住房救助的新时代。

从住房救助事业发展的远景看，征地兴建要远比租地建筑更具可取性，但建筑费用的借贷及建筑用地的“租”、“征”，均无形中增加了平民住房的建造成本。在政府财政缺位的情况下，平民住房高昂的建造成本最终又以高租金的形式转嫁给租户，致使租金收取逾越了棚户的经济承载能力。

实现从“传统人”到“现代人”的转变

在平民住房救助实践中，市政府不仅予以受助者居住层面的关照，而且开展了对平民住房住户生计、卫生、家庭、团体生活等层面的教育与训导，希望受助者能实现从“传统人”到“现代人”的转变。

平民住所建成后，根据规定，“非棚户居住者，不得租赁”，而棚户居民多为“内地土著受天灾饥馑及其他人事上不幸之遭遇，无以为生转徙来沪，以谋生活”者，且多从事小工、拉车、小贩等各种劳苦工作。因此，平民住所居民多以生活贫困者与仅能维持生活者为主，二者住户占平民住所总住户的93.6%。居民成分庞杂、良莠不齐，上海市政府如何加强对各住所治理就显得非常迫切和必要。

为此，上海市政府制定了《平民住所管理计划大纲草案》，从社区居民的团体生活、家事训练、生计训练、休闲训练、社交训练等方面突出了对受助“人”的全面治理。

在这些“廉租房”社区，市政府从绿化社区环境入手，完善公共设施。

比如，为改善居民生活环境，平民社区四周及公共道路两旁种植冬青、榆树、法国梧桐、枫杨、桃树、李树、扁柏等树木，如第二平民住所种植各类树木3950余株，并设有公园，以使居民“获得欣赏园艺之机会，以养成审美之观念”。

为提倡正当娱乐，增进居民身体健康，社区内设有儿童游戏场、篮球场、秋千架等体育设施，供居民休闲娱乐，健身练体，每日傍晚娱乐锻炼者约有四十余人。

此外，社区内还设有太平桶，以备消防之用。

强化教育，培育新民，也是治理目的之一。筹建平民住所，其目的不仅仅是“拯救一般无家可归的平民予以经济合用的住所”，更重要的是“设法使缺乏生活常识常能之平民，藉教育的力量，以改善其生活，灌输其知识，增加其生产能力，涵养其德性，俾为国家有用人才，成一建设分子。”

为此，上海市政府制定了较为周密的平民教育计划，授以住所居民国语、党义、习字、常识、珠算、音乐等方面的知识，以及开展了住所居民秩序、礼貌、整洁、健康、守时、诚实、节俭、合群、爱国、革命、服务等意识形态方面的训导，以使居民成为国民政府要求的理想国民。

为提高住所居民教育的实效性，平民社区采取了演讲、交谊、谈话等形式多样、内容丰富的教育方式，寓教于乐。如1931年5月10日，平民住所举行了妇女交谊会，请人演讲家庭改良问题，并配有卫生新剧，会后赠送巾皂等物，以资鼓励住民关注环境卫生。

在平民住所卫生的清洁中，住所之公共卫生均由管理员指导住所居民扫除，并对室内外卫生进行不定期的督导检查。

1931年8月2日，有记者对第一平民住所实地考察时发现，住所内“绿树扶疏，碧草满地”，“颇为整洁”，“竟未见一病人，亦未闻一哭声，且豆棚瓜架之下，有一人手持新闻纸阅读”。

另外，在解决就业方面，也有相关举措。平民住所入住后，针对大量无业居民，上海市社会局通过职业介绍来设法帮助其实现就业，如1930年及1931年共为第一平民住所48人介绍了工作，其中清道夫2人，路工4人，棉花厂8人，挑水工34人。

无业居民工作的解决不仅增加了其经济收入，提高了其抗风险能力，而且使住所内的“荒嬉怠惰者”得以减少。

难以回避的治理问题

调解居民纠纷，化解居民矛盾，是平民社区治理过程中难以回避的现实问题。

为减少居民纠纷，实现人与人之间的融洽相处，平民住所开展了对住所居民进行“团体生活”“社交”“家事”等方面的教育及训导，培养其融入团体生活、敬老爱幼、造成和睦家庭的良好品德。

在对住所居民教育训导的同时，各住所管理员还积极介入各种矛盾纠纷的化解，最终缓解了居民内部的矛盾，并使矛盾纠纷爆发的次数逐渐减少。1929年8月至12月，由于住所居民对新环境的陌生及邻里间缺乏互信，住民间的矛盾纠纷明显增多，入住初期邻里纠纷最多，共调解纠纷47起，占所有调解纠纷总数的64%。此后，随着社区管理者对居民的训导，矛盾纠纷次数逐年减少。

从实践看，管理者已不再是对平民住房的简单看守，也不是单纯履行租金收取的职责，而是一位身兼多职的服务者。

然而，上海平民住所的治理也出现了一些问题。

平民住所住户绝大多数源于棚户，其收入低，时常无力付租，因此住户欠租私逃现象时有发生，如第二平民住所住户杜老三，沂州人，职业小贩，欠租13个月，共32.5角，夜间私逃，住所住户的逃迁不利于社区治理稳定深入开展。

此外，管理员滥用职权、营私舞弊。1933年5月平民住所总管理员王振常被住所居民先后以贪污渎职、营私舞弊、滥用职权、压迫平民等情，呈控于检察院，后由院派员调查，确认王振常实属违法渎职，决定依法提起弹劾。