论国家赔偿法修改中涉及检察工作的若干问题

张　军

[摘要]国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿，在十余年的实践中发挥着重要作用，但随着法治和经济社会的发展，也显露出与发展不相适应的弊端。而检察机关做为刑事赔偿义务机关之一，应合理加重自身责任，加强保障人权，借国家赔偿法修改的时机，扩大赔偿范围，完善赔偿程序。

[关键词]国家赔偿；修改；检察

[中图分类号]D923.8[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0097—02

1994年国家赔偿法颁布后，曾引起人民热烈的关注，并被誉为“中国法治建设的里程碑”，但十余年的实践，也日益显现出弊端，有“口惠而不实”之处。因此修改《国家赔偿法》的呼声强烈，并提到了国家立法修改日程中。在此之即，做为一名基层检察人员，对《国家赔偿法》修改中涉及检察工作的几个方面，谈一下自己的理解与建议。

一、刑事赔偿范围修改中检察机关应扩大赔偿范围

刑事赔偿范围狭窄，一直为理论界和社会公众所诟病，从一些人大代表的议案和网上搜索可知，此次修改对刑事赔偿范围重新界定已势在必行。而检察机关做为刑事赔偿义务机关之一，应从哪几个方面扩大赔偿范围，在这里就几个热点问题谈一点建议。

1.检察环节疑案是否赔偿应区别对待。疑案目前比较一致的看法，就是指事实不清、证据不足的案件。对于疑案的处理，按照我国刑事诉讼法第130条、第140条、第162条规定，在侦查终结后应做出撤销案件决定，在公诉环节作出不起诉决定，在审判环节做出无罪判决，即贯彻“疑罪从无”原则，按无罪案件对待处理。对疑而无罪案件是否给予赔偿。《国家赔偿法》并没有明确规定。但最高检《人民检察院刑事赔偿工作规定》第八条规定，“证据不足的撤销案件、不起诉案件或无罪判决案件，对其中有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予确认”。明确将存疑案件排除在赔偿外。笔者认为检察机关完全将疑罪排除在赔偿范围的做法并不妥当，应区别对待。

(1)在拘留、逮捕时有合法根据，但案件因事实不清，证据不足而撤销案件或不予起诉，检察机关不应承担赔偿责任。按我国刑事诉讼法规定，拘留、逮捕均属于我国案件侦查过程中的强制措施，是保证诉讼顺利进行的一种手段，在拘留、逮捕后仍要继续开展收集证据、调查、取证等侦查工作，然后才能侦查终结，做出或撤销案件、或移送公诉的决定。故对于拘留、逮捕的证据标准要求较低，如对拘留刑事诉讼法要求为“有重大犯罪嫌疑”，对逮捕也仅要求达到“有证据证明”的程度。而存疑案件只是证据不足，但不表示完全没有证据证实，区别于完全无罪案件，所以对于当时确实符合拘留、逮捕证据要求的，采取该措施并不应属于违法。并且也应当允许逮捕后出现证据变化或证据不充足的情形而导致在后面诉讼中作出不起诉或撤销案件决定。但如果对于存疑案件，在检察机关作出撤销案件或不起诉决定后，便要承担赔偿责任，实质变相将拘留、逮捕标准提高到起诉、审判标准，这是偏离立法初衷的。故笔者认为，在拘留、逮捕时有合法根据，但案件因事实不清，证据不足而撤销案件或不予起诉，检察机关不应承担赔偿责任。但对于因采取拘留、逮捕措施确实给当事人造成严重影响，可以考虑给予一定国家补偿。如日本就有专门的《国家补偿法》，将疑案的赔偿纳入其中。

(2)在拘留、逮捕时有合法根据，但检察机关提起公诉后因事实不清，证据不足而一审无罪判决的，提起公诉的检察机关应承担赔偿责任。因为刑法诉讼法虽然对拘留、逮捕规定较低证据标准，但对于公诉标准则要求同于审判标准。对此，刑事诉讼法规定141条规定，“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定”。因此，在人民检察院公诉环节应当对证据进行全面审查，发现证据不足时，应及时做出不起诉决定，减少对当事人的羁押期限。所以没有履行好审查起诉职责，提起公诉后被判无罪，就要承担错误起诉的责任，这与《国家赔偿法》第十五条，第(一)、(二)款规定的错拘、错捕道理是一样的。故在赔偿范围中应增加，检察机关提起公诉后，法院因事实不清，证据不足在一审做出无罪判决的，检察机关应予赔偿，承担责任范围以移送起诉之日起为限，但对于拘留、逮捕内的合法羁押期限不予赔偿。

2.对未被羁押的无罪案件，与履行检察职权有关的应归入赔偿范围。我国国家赔偿法，对侵犯人身权予以赔偿的三个重要情形为，错拘、错捕、错判后原判刑罚已经执行的；国家赔偿的计算方式和标准，以侵犯公民人身自由天数的计算每日赔偿标准。据此可知在刑事赔偿中，赔偿主要以羁押论，对未予以羁押的情况不予赔偿。对此最高法《在关于人民法院执行国家赔偿法几个问题》的解释就明确规定，“人民法院判处管制、有期徒刑缓刑，剥夺政治权利等刑罚的人被依法改判无罪的，国家不承担赔偿责任，但是，赔偿请求人在判决生效前被羁押的，依法有权取得赔偿”。但在司法实践中未被羁押而当事人受到影响的情形也很多，如对当事人并未采取拘留、逮捕等强制措施，而是适用取保侯审，监视居住等，但在诉讼程序上，仍经过了侦查、公诉、法院审判等环节，最终判决无罪。或犯罪嫌疑人一审判处定罪免处，管制，缓刑，而二审、再审改判无罪的，仅因未被羁押而不予赔偿，具有不合理性。对于这些情形与检察机关行使职权有关的，我认为检察机关也应当予以赔偿。

(1)对于在检察环节错误采取取保侯审、监视居住等措施检察机关应予赔偿。取保候审、监视居住与拘留、逮捕同样都是强制措施，虽未被羁押，但也对其人身自由进行了一定限制，如取保侯审要求未经执行机关批准不得离开所居住的市、县；监视居住要求未经执行机关批准，不得离开住处，不得会见他人。并且一般时间较长，如取保候审最长可为一年，监视居住可为6个月。这种限制对人身权、财产权的损害、影响也是甚大的，按照“有损害便有救济”的原则，决定采取此措施的检察机关应予赔偿。但其毕竟轻于拘留、逮捕等措施，故在赔偿标准中可不按日赔偿，而按实际损失赔偿，而对其中因取保侯审、监视居住而遭到辞退而没有工作的，可按日补偿等。

(2)对于一审判处定罪、管制，缓刑，而二审改判无罪的，检察机关应承担一部分赔偿责任。这里包括两点，第一，上述所说这些刑罚，虽然较羁押刑轻，但对于公民的人身权利和财产权利影响甚大：一是这些刑罚确定被告人的行为构成犯罪，从刑法上作出了否定性评价。二是它们是均在不同程度上限制了被告人的人身自由和权利的行使；三是严重影响了被告人的职业声望、社会地位、个人尊严等，同时使被告人失去了大量的必要的社会机会，对被告人的身心同样会造成严重损害。所以不予以法律救济，无论是从法律上还是道德上都是不公平。第二，在法院承担赔偿责任时，检察机关也承担一部分赔偿责任。因为检察机关参与到案

件诉讼中，虽然可能未采取拘留、逮捕等强制措施，但如果提起了公诉，便是没有履行正确公诉的责任，与一审的错误判决有一定关系，故也应承担一部分责任。

二、检察机关刑事赔偿案件的赔偿程序应改革

依《国家赔偿法》规定，检察机关刑事赔偿案件的一般赔偿程序为确认程序一先行处理程序一复议程序赔偿委员会做出赔偿决定，因为这些程序设置及规定多处存在不合理之处，实质已经成为国家赔偿的“拦路虎”，是赔偿申请人很难逾越的障碍。从一些专家的议论稿，修改草稿和代表建议可以看出，国家赔偿程序也应在修改范围内。但笔者认为赔偿程序，不应小修小补，而是应大变革。

1.应在赔偿机关确认基础上，增加其他选择性确认程序。我们以检察机关为例，看看现行确认程序。《国家赔偿法》第20条规定，需经赔偿义务机关依法确认有应当赔偿的情形，才能赔偿。而《人民检察院刑事赔偿工作规定》(以下简称<规定>)第6条也明确表示“未经依法确认有违法侵权行为的赔偿申请不应进入赔偿程序”，可见“确认”是进行赔偿的必须程序。但法律确定“确认”程序后，没有进一步规定确认的条件、时限等具体规定，并且将重要的“确认”权只单一交给赔偿义务机关，要求赔偿义务机关自己确认自己有错。更具体一些，一般是由机关内部原办案部门先行提出意见。如按人民检察院《规定》第10条，“对于要求确认的，由刑事赔偿办公室按内部的业务分工，将相关材料转交有关部门，有关部门应在二个月内提出违法侵权情形是否存在的书面意见，然后审查做出是否确认的结论”。先由原案件办理部门提出是否存在违法侵权情形，是“自证其罪”，其提出的书面意见是很难让人信服的。而不予确认的救济途径只有一条，“赔偿请求人有权申诉”，申诉机关为上一级人民检察院，启动的只是系统内部监督机制。由于这些原因，相当一部分案件还未实质进入赔偿程序，便被拦在确认程序外。因此，应改革确认程序，确认仍可做为赔偿的前置程序，但有两个方向，一是先向赔偿义务机关申请确认；二是对赔偿义务机关不予确认不服的，可选择向上一级机关申诉或向人民法院起诉申请确认。

2.在法院内设置刑事赔偿审判庭，同时检察机关对刑事赔偿行使法律监督权。从现行规定看，人民法院设置的赔偿委员会办理赔偿案件仅可视为司法行政工作，不具有审判性质，因而存在诸多缺点。一是由于没有具体的审理程序，大多为书面审，许多具体赔偿问题很难搞清，并且没有赋予当事人充分表达意见的权利和程序，当事人易对结论不服。二是赔偿决定实行一局终局制，使赔偿义务机关和赔偿申请人都没有上诉申辩的机会，也缺乏对赔偿决定的其他法律监督程序。三是赔偿决定不具有判决或裁定的性质，对不主动履行赔偿义务的部门难于采取有效的手段。对此，也有学者提出将国家赔偿权交与司法机关以外的其他部门或成立专门的国家赔偿机构，这种方式虽可避免司法机关自己做自己的法官，但因不具有审判权，上述说的三个问题仍不好回避，同时也增加社会负担。故应在现在法院设置赔偿委员会基础上进行改革，视本地区刑事赔偿案件数量在法院内设置专门或临时组成的刑事赔偿审判庭。审判庭仍在中级以上人民法院设立，并实行上级审判下级刑事赔偿案件的管辖规定，即对县区司法机关发生的刑事赔偿案件由中级人民法院作为一审，发生在市级司法机关的刑事赔偿案件由高级人民法院审理，可能一定程度上避免“自己审理自己”案件的现象。实行二审终审制，给申请人和赔偿义务机关上诉的权利。

检察机关也可在诉讼程序中行使法律监督权，如监督刑事赔偿庭审是否合法，法官是否有违法情形等。与行政赔偿诉讼一样，构成一个完整的刑事赔偿诉讼程序。

[责任编辑：敖红]