代建制在我国政府农业投资项目管理中的应用和完善

蔡　波

[提要]我国现有的政府农业投资项目治理存在以下四个方面的不足，即投资渠道分散和重复投资；投资缺位和投资错位；项目建设投资与财政事业费的安排分属不同部门而形不成合力；投资决策机制和项目监管机制不完善问题。与此同时，新农村建设每一年需要大量的政府农业投资项目，为了完善政府农业投资项目的治理，本文提出应从以下两个方面着手，即改革和完善农业投资管理体制和整合投资；完善决策程序和机制，加强投资项目监管，提高投资效率和效能。

[关键词]农业投资；项目治理；代建制

一、引言

“十一五”规划中提出了建设社会主义新农村的国家发展战略，要求建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新型农村。为了实现这一目标，“十一五”期间需要“大力发展农村公共事业”，在农村进行“六通、五改、两建”，落实农村公共产品提供。国家发改委产业发展经济研究所所长马晓河专家预测，要实现这一目标，“政府需要出钱”，政府需要为每位农民出资3000元，按照9.4亿农民计算，在接下来的十几年时间里，需要近3万亿人民币的投入。

由此可以看出，我国政府投入在新农村建设上的公共项目资金在未来十几年将会呈现大幅度增长，对这一资金的有效管理，将会关系到政府资金利用的效率问题，关系到“十一五”期间新农村建设的战略目标能否顺利推进与实现。

二、我国政府农业投资管理的现状

我国政府农业投资管理水平和效率虽然近几年有了快速提高，但是投资效果还存在一些不尽人意之处。从下表我国农业基本建设支出与全国有效灌溉面积增长趋势的对比数据可以看出，农业基本建设支出的增长速度远远高于有效灌溉面积的增长速度。

分析以上结果的诱导因素，本文认为存在以下几点原因：

(一)投资渠道分散与重复投资并存

由于体制分割的原因，目前农业投资的状况是渠道和来源很多，如计划、财政、科技、农业、水利、林业，等等。投资的多部门管理以及投资在部门(或系统)内运行，导致相互之间缺乏统一协调的有机配合，致使重复投资和分散投资现象同时存在，一方面重复投资造成浪费，另一方面投资分散与不配套，致使形不成合力。目前政府农业投资渠道比较多，其中涉及建设性财政拨款投入的就有农业基本建设投资(含国债资金)、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金等建设性资金。由于这些不同渠道的投资分属不同的部门管理，存在着多头审批和条块分割、相互之间协调不够，这些不仅造成资源分散、难以形成合力，而且在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在重复建设问题。

(二)投资缺位与投资错位并存

由于投资渠道分散，导致各部门之间的事权界定不清，甚至习惯于计划经济和行政管理体制的思维定式。投资缺位和错位，实质上是管理理念的问题，管理理念上的偏差，导致了行为后果的失当。

(三)项目建设投资与财政事业费的安排分属不同部门

按照我国现有的管理体制，政府农业投资财政资金分为固定资产投入和财政事业费投入，由于二者分属于计划和财政两个不同的部门管理，部门之间缺乏有效的沟通，固定资产投资和事业费投入往往不同步。由于资金使用管理办法不同，二者之间不可替代和串用，其结果往往出现要么设备配备一流，人才不足，不出成果，要么人才济济，但设施设备落后，还是出不了应有的成果。体制分割，缺乏有机配合，致使农业投资效益难以充分有效地发挥。

(四)投资决策机制与项目监管机制不完善并存

从目前我国农业投资项目决策的程序和环节来看，实行科学决策、民主决策、依法决策的有效机制尚未完全建立，尤其是重大投资项目决策的纠错纠偏机制、决策问责机制等还都处于探索阶段，投资项目决策环节出现的问题，无人负责。目前投资项目决策、执行及监管三大职能之间缺乏相互的制约和合理的分工，给各种违规违纪行为留有可乘之机。

由于重复投资和分散投资共存、投资缺位和投资错位交互、财政事业费与项目建设投资的安排形不成合力、项目决策和项目管理不完善等问题，最终造成一个结果，即农业投资效益不高。因此，加强和完善农业投资管理，对农业投资管理体制进行创新，有利于提高农业投资项目的效率和收益，有利于推进农村公共产品项目治理，有利于建设社会主义新农村。

三、问题的解决

2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》在完善政府投资体制，规范政府投资行为方面给出了六大方面的要点，即：合理界定政府投资范围；健全政府投资项目决策机制；规范政府投资资金管理；简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限；加强政府投资项目管理，改进建设实施方式；引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。

根据《决定》精神，为了提高农业投资项目效率，针对目前我国农业投资项目存在的问题，本文认为，在农业投资管理运行方式上，关键要从以下两方面抓起。

(一)改革和完善农业投资管理体制和整合农业投资

当前就宏观整体和重要程度而论，改革和完善农业投资管理体制，转变政府职能，整合现有投资，提高投资的整体效能，与增加总量和加快发展同等重要。整合投资，根本性的途径是改革和完善投资管理体制，即通过撤并、调整相似相近部门的职能，协调和统一重叠和脱节的职责关系，减少相互扯皮和制肘等来避免现有的农业投资体制分割，多部门管理的现象。在改革和完善过程中，应注意到纵向和横向的职责和分工的界定。

(二)在农业投资项目管理中引入代建制模式

在政府投资项目决策程序与监管上，为了提高决策科学化，监管市场化，提高项目的效率与效能，避免“超投资、超规模、超标准”三超现象，杜绝项目设计用途与实际用途发生偏离，引人“代建制”管理模式，以专业化的管理队伍代替以前政府投资项目管理上非专业化的管理队伍。这也是《决定》中在政府投资项目管理体制改革上所倡导的管理模式。所谓“代建制”，是指政府通过招标或规定的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的项目管理制度。代建单位在代建期间按照代建合同约定代行项目建设投资主体的职责。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。

因此，在代建制管理模式下，投资主体负责项目的立项，立项后，项目的工程设计、征地、方案报审、工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等工程建设全

过程交由代建单位负责实施，代建单位对代建项目负终身责任。由我国已经试点的一些政府投资项目管理实行代建制的管理经验来看，代建制在政府投资项目管理上具有以下优点：

1工程项目管理的实质，是把过去由建设单位(使用单位)的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。

2“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明、责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面人手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。

3克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。

4使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。

5建立了三者之间相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。

6建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。

四、建议

(一)在农业投资项目中引入代建制管理模式，实行农业投资管理体制改革，避免分割投资、多头管理，进行“投资整合”，最大限度发挥农业投资项目的效率与效能，杜绝设计用途与实际用途分离的弊端，提高投资项目资金的利用效率，须先进行机构职能的整合。从职权部门体制改革、转变职能的实践看，科学合理地设计改革方案应当坚持“内外结合、以外为主”和“上下结合、以下为主”的改革原则，否则，以内部当事人为主体的“自我革命”自上而下式的改革和转变，结果只能是空改和空转，形变而实不变。体制改革、转变职能是“大动作”，是整合投资的关键，难度较大，代价较高，但不能因为难度大和代价高而止步不前。当然，实施推进可以采取突变的方式，亦可采取渐进的方式。

(二)“代建制”政府投资项目管理模式，虽然国外经验表明，其是一种效率高的政府投资项目管理方式，但在我国尚属发展的事物，特别是在农业投资领域，到目前为止还没进行广泛的推广和试点，这一模式在实践中还有很多地方需要完善，才能发挥其强大功能，但这种模式，应是我国政府农业投资项目管理体制改革的一种趋势。根据对现有一些非农业政府投资项目管理采用“代建制”的经验，我国在农业领域使用这一模式，应注意以下几点：

1重视和加强培育具有较强竞争力的代建制企业。代建单位不仅要对工程设计、征地、方案报审、工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等工程建设全过程进行管理，更重要的是必须熟悉项目管理的每一个环节，为所有项目各方利益主体创造有利的条件，从不同的侧面来推进工程的顺利实施。因此，实施“代建制”管理模式，需要具有全面工程管理能力的企业，而现实情况是，目前我国具有这种能力的企业并不多。所以，应该重视和加强培育具有较强竞争力的代建制企业，只有这样才能做到在招投标过程中的“公开、公平、公正”，做到工程管理过程中的高专业化与高效率化，做到避免“超投资、超规模、超标准”的三超现象。

2建立有效的政府投资项目监督约束机制。政府投资项目的监督应建立层级式的监督约束机制：一是国家有关的法律法规。这些法律法规应对政府投资项目主管部门职责和权限做出明确的规定，同时规定对其行为的考核和处罚措施。二是政府投资项目多方面的监督管理体制。应建立包括政府决策部门的监管；同级财政、审计、使用单位等部门的监督；公众和中介机构的监督等三级监督约束机制。三是完善政府投资项目代建制的合同文本。考虑政府投资项目的特殊性。完善政府投资项目的合同文本，加强对代建单位的约束。

3完善有关政府投资项目代建制的法律法规。从政府投资项目管理代建制的现状看，国家应尽快出台有关代建制的法律法规。政府投资项目的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资项目不同，因此对于政府投资项目的管理应有专门的法律法规。因此制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作，如机构的设置、管理方式、运作规则等。应从法规的角度对政府投资项目的监管、代建制实施的范围、代建市场的准入条件、代建制的标准合同文本等做出规定，以更好地指导代建制的实施。

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责任编辑：建学