代建单位角色定位研究

于涛

摘 要：影响政府投资项目代建制发展的主要问题是代建单位角色定位问题，一是代建单位职能定位过宽，要去掉其建设资金控制职能，使其专注于建设工程组织管理；二要明确其市场定位，要从市场中选择代建单位；三要解决与监理单位职能重叠问题，实行代建制的政府投资项目可以不设置监理单位。

关键词：代建制；代建单位；角色定位

中图分类号： TU-02 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）32-67-2

0 引言

2004年7月15日，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，要求“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”我国政府推行代建制，目的是转变政府职能，改变我国以往非营利性公益项目实行的自投自建、自建自用的项目管理模式，针对政府投资项目“超规模、超投资、超标准”的三超现象，引入新的市场建设主体，代行政府投资者职责，实行建设项目专业化管理，以期达到控制投资、提高投资效益和提升建设项目管理水平的目的。代建制在全国各地试行十多年的情况看，效果不如人意，远远未达到改革的初衷，至今未建立起权威有效的市场代建体系，反而暴露出了诸如代建单位法律地位模糊、代建市场竞争不够、代建单位专业管理能力低、代建单位激励约束机制不科学、大业主小代建和政府越权等问题[1]，许多政府代建项目在投资控制方面与原来的建设模式相比没有发生明显改变，那么问题出现在哪里？为什么实施了十多年的代建制度至今没有在国家层面形成一套统一的管理制度？究其原因，本人以为本质上是对代建单位角色定位认识不足，对代建单位的建设管理作用寄望过高，政策脱离实际，影响了代建制的发展。

1 政府对代建单位建设管理职能定位过宽，代建单位不应承担项目投资控制职能

从政策指向和全国试点的情况看，各地普遍希望通过推行代建制解决投资超概算问题，这既违背项目建设管理规律，又不符合工程建设实际，结果造成代建制改革十多年来停滞不前。

1.1 代建单位对项目功能变化和建设标准提升导致的投资超算无能为力

一方面，代建单位在项目功能需求设计上不具备专业技能，另一方面，代建单位无法取代使用单位功能决策责任，最终导致建设管理过程扭曲。比如医院建设上，特殊的使用功能要求很多，需要医疗技术人员提出而后设计单位进行专业化设计，代建单位在这方面很难起到作用。

项目功能要求及决策建议权应归属使用单位符合建设工程管理规律。项目建设的本意是要满足使用单位的使用要求，在项目前期决策阶段，使用单位是项目建议书、可行性研究报告等决策方案制定者，是项目决策建议者。在项目建设过程中，使用单位也必然要参与到项目功能变更决策中来。建设项目具有复杂性、长期性特征，过程决策必不可少，使用单位在项目实施过程中参与到决策中来，针对实际情况提出必要的功能变更要求，这样一方面弥补项目决策阶段考虑的不足，另一方面也可以使项目建成后更加切合自身使用的需要，因此，使用单位仍然需要在项目功能方面发挥决策作用。

1.2 从代建单位价值取向上看，不宜要求其对项目功能决策负责

一般情况下，政府投资非营利性建设项目应当以实现物有所值为建设目标，这要求在投资建设过程中，要从项目全寿命周期角度来考虑项目的投资使用价值，不但要考虑前期建设成本，还有考虑运营使用后的维修成本。代建单位不是投资人，也不是最后的使用者，它只是通过项目建设管理收取管理费，处于被雇佣和项目建设执行者的地位。作为企业，代建单位往往以自身利益最大化为目标，没有意愿也不可能从投资者和使用者的角度来考虑待建项目的价值问题，不会从整个项目全寿命周期的角度来考虑工程造价控制，反而容易发生逆向选择和道德风险问题，损害建设单位和使用单位利益。[2]比如代建单位为尽快完成项目建设目标，往往会忽视由于施工不当在项目使用阶段可能发生的问题，由此可能会带来项目建成后出现不必要的拆改，有时候反而会带来政府资金的更大浪费。虽然通过代建制，在项目建设期控制了“超概算、超标准、超规模”的三超现象，但从项目全寿命周期的角度，却未必真正实现物有所值。

1.3 从现阶段代建单位的实力上看，也不宜要求其负担过高的工作目标

代建单位实力要与其承担的政府工程建设管理责任相适应，项目管理公司应当在其能力范围内承接合适的代建业务，不能搞小项目管理公司，大代建单位。代建单位管理控制项目投资，大大超过了代建单位能力范围。尤其对于政府非营利项目动则几亿甚至几十亿的投资项目，大部分项目管理公司实力无法匹配，结果造成代建单位只能委身使用单位或政府管理单位，听命政府安排，实际上还只是起到了一个项目管理公司的咨询责任，不但做不好项目投资控制，往往还会影响其发挥独立的项目建设管理作用。

由以上分析，要从工程建设管理的实际出发，去掉目前代建单位不合理资金控制要求，着力于发挥其建设方面的组织管理才能，以适应匹配目前项目管理公司规模较小的实际情况，这样做既符合其自身专业技能特点，保障其独立性，也有利于项目功能目标的实现，同时可以避免不必要的决策博弈，增加交易成本。

2 要坚持代建单位市场定位，不能在政府设立单独部门搞代建

代建单位是一个政府机构还是一个市场建设管理机构？从已经实施代建制度的各地情况看，共同的特征是将使用单位的项目建设管理权转移给代建单位，而对代建单位是政府设立专门机构还是市场选择工程项目管理单位，各地做法并不一致。本人以为，政府部门另设机构搞代建（如深圳模式），整个项目建设管理仍在政府内部运行，会造成政府机构进一步臃肿，管理协调难度加大，交易成本进一步提高，这样做无法发挥市场竞争机制作用，与政府社会化管理方向相悖，而且由于政府专权，容易形成行政垄断，滋生腐败，不利于投资控制，也不利于提高政府管理效益，更无法发挥市场上项目管理公司的专业化作用。[3]代建单位定位为市场经济单位，从市场上通过招标选择（如北京模式），这一模式符合市场化改革取向，符合国务院关于投资体制改革的方向规定，符合政府购买外包服务的政策法律机制，有利于发挥市场机构的独立性，发挥其专业化作用，有利于提高政府管理效率，节约建设成本，推动建设管理水平发展。

3 解决代建单位部分建设管理职能与监理单位重叠问题

代建单位作为工程项目的组织管理者，职能范围已经包括监理职能，因此实行代建制的项目，应当取消项目监理。代建制的产生，从某种角度上反映了目前建筑市场上监理单位的弱小地位。实际上，监理单位并没有发挥法律所赋予的建设项目管理职能，仅仅起到了部分监督和咨询职能的作用，在项目建设管理上发挥的作用不大，在管理决策上发挥的作用更是有限，这一方面原因来自于业主越权管理，另一方面是监理单位自身管理實力和技术水平远落后于总包单位和专业施工单位，技不如人所致。在推行代建制的项目上，这部分监督职能完全可以由代建单位取代，节约交易管理费用。[4]

总之，政府投资非营利性建设项目聘请代建单位，主要是解决如何建、怎样建的问题，至于建什么的问题应当交由使用单位和审批单位解决。

4 结束语

通过以上分析，本人认为解决目前代建制停滞不前的办法主要是对代建单位的角色重新定位，保留使用单位项目功能设置和变更以及监督建设施工的责任，项目投资控制责任由政府投资审批单位承担，建设组织管理责任由代建单位承担。代建制项目的业主包括投资方，使用方和代建单位。三者各司其职，以投资审批单位为主，分别行使业主职能，共同保证投资目标的实现。使用单位对建设管理单位的监督是必要的，既是为了保证建设项目使用功能的实现，也有利于保证建设工程质量。

在代建单位的定位上，要从国家政策制定层面入手，实事求是，一要坚持代建单位承担的项目责任与自身实力相匹配的原则，二要坚持市场定位，从市场上选择代建单位，三要坚持代建单位独立行使职能，充分发挥代建单位建设管理专业化的作用。

参 考 文 献

[1] 张广国.政府投资项目实行代建制存在的问题及对策[J].中国招标，2014，09.

[2] 任凯.政府投资代建制项目生命周期管理研究[D].长安大学，2012.

[3] 高山.我国政府工程代建制管理问题探讨[J].建筑经济，2014，03.

[4] 苟超.代建制：动了监理的奶酪？——对“政府投资代建管理项目是否实施监理制度”的探讨[J].招标与投标，2014，06.