国库直接办理非税收入收缴业务可行性初探

吕　芳

随着政府收支分类改革的深入及公共财政目标的确立,非税收入发展壮大过程中的问题日益显现。笔者对常德市非税收入收缴进行了调查,分析现行收入缴纳过程中存在的问题及原因,探讨由国库直接办理非税收入的可行性。

一、非税收入现状及特点

(一)发展快速,收入规模放量增长。常德市各级政府及各职能部门认真贯彻落实《湖南省非税收入管理条例》,狠抓非税收入征缴入库,取得了突出成效,非税收入总量连创新高。2008年实现各项非税收入26.15亿元,预内非税收入占地方一般预算收入的比重超过30%,且呈逐年增长之势。

(二)管理加强,收入结构不断优化。随着管理的不断增强,非税收入结构不断升级,专项收入、行政性收费及国有资产资源收益所占份额越来越大,三者占预内非税收总量的60%,而罚没收入占比逐渐回落。

(三)模式特定,收入缴纳流程清晰。从调查和现实操作情况看,现阶段,常德市基本清理和取消了各执收单位在银行开设非税收入过渡账户,非税部门在代理银行开立了“非税收入汇缴结算户”,其收入缴纳基本流程为:单位开票—到代理银行缴款—转入汇缴结算户—上传信息至省信息中心—反馈信息至常德财政局—接受信息记账—财政部门定期开出《缴款书》和《湖南省非税收入一般缴款书》—代理银行通过“汇缴结算户”将款项缴入国库或财政专户。所有收入通过非税收入征收管理系统处理,建立起了以《非税收入一般缴款书》为载体,以代理银行为桥梁,以财政综合管理为核心,以信息化管理系统为平台的“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入收缴管理模式。

(四)量小面窄,非税收入直接缴入国库呈萎缩状态。常德市9个区(县市),目前仅2个区(县)直接办理非税收入收缴入库业务,业务量很小,且仅仅涉及罚没收入及国有资产经营收益两个种类。

二、现行非税收入征缴管理存在的问题

(一)政出多门,管理效率低下。现阶段,政府非税收入主要依靠各部门、各单位执收,财政部门只起监督作用,而现行地方收费主体有地方财政、国库管理、工商管理、卫生监督、公安司法、城建环保等多个管理部门,每个部门各有收费项目和收费标准,且一个部门同时有许多收费权。如财政部门有“非税收入管理局、农税局、罚没科、财政监督检查办公室”等等。这种相互交织、多头管理、多头控制的格局虽然全面,但难免疏漏。一是肢解了非税收入管理职能。收费主体和管理部门相互牵制,相互扯皮,内耗较多,导致重复收费和管理空档;二是监管力度不够。虽然政府对预算外非税收入实施集中收支管理并统筹安排资金,但大量资金依然是“谁收谁用、多收多用”,对单位经费开支缺乏有力的监督措施,不能很好发挥非税收入的使用效益。

(二)征管分散,政府调控能力削弱。一是资金管理难到位。目前对非税收入主要采取“收支两条线”的管理方式,未真正触及执收执罚单位利益,受“重预算内轻预算外”的传统习惯影响,非税收入难以全额进入预算管理盘子,财政部门在安排部门预算时多数采取“先非税后预算的办法,但有关部门往往不愿把非税收入基数打足,致使非税收入预算管理流于形式;二是地方政府本身行为欠妥当。地方政府为完成当年财政收支任务,存在将预算内、外财政专户相互划转现象。特别是实行部门预算后,由于不能全面准确掌握各部门和单位非税收入缴纳情况,再加上财政个别非税项目收入部分或全部返还执收单位,在一定程度上削弱了财政管理职能和政府调控能力。

(三)利益驱动,商业银行代理行欠规范。常德市非税收入主要采取代理银行代收代缴方式运作。非税收入作为银行稳定而数额巨大的资金来源,在某种程度上减少了银行吸收存款的麻烦、降低了揽储成本。因此,代理银行在考核压力下,为完成月度(季度)存款任务,或与财政部门协商、或采取变相手段,有意无意拖延缴纳时间,致使非税收入不能及时入库。此外,个别主办银行经营网点的员工业务素质不高,对非税收入概念模糊、业务操作程序不清,存在不及时办理业务或拒收票据的现象。

(四)功能缺陷,收入征缴模式需完善。通过设立“非税收入汇缴结算户”收缴非税收入,实行以网络信息化征管为依托,构建“单位开票、银行代收、财政统管、综合预算”的非税收入汇缴结算模式,虽然在规范非税收入管理初期,对于系统记录、全面归集、准确结算非税收入、弥补国库集中支付缺陷方面发挥了积极的作用,但它仅仅是建设国库单一账户体系的一种过渡形式。在近几年的操作运行中,此种模式暴露出一些问题:一是机构重设、职能重叠;二是账户和科目设置重复分散;三是操作流程繁琐;四是与执收单位对帐的及时性难保证;五是代理银行业务量聚增。由于非税收入具有额小量大、分散性和不确定性的特点,代理银行临柜人员工作量和考核的双重压力加重。受以上问题的制约,“非税收入汇缴结算

户”征缴模式亟待完善和发展,需要新的模式取而代之。

三、国库直接办理非税收入缴纳业务的可行性

(一)财税库改革目标赋予国库直接办理非税收入征缴业务新使命。按照国库集中收付改革和政府收支分类改革的要求,政府非税收入最终将全部纳入财政预算统一管理,收入直达国库,实现单一账户管理,消除预算内和预算外的差别。近日,财政部宣布:2012年底前,所有预算单位、所有财政性资金都要实行国库集中支付制度,所有执收单位实行统一的非税收入收缴制度。

(二)国库集中支付改革全面铺开为国库直接办理非税收入征缴奠定了基础。一是全面实行国库集中支付改革。自2005年来,常德市国库集中支付改革得到深入发展。截至2008年末,常德市参与集中支付改革的预算单位达到890家,市直预算单位100%纳入国库集中支付体系。二是积极开展人民银行直接办理财政直接支付业务改革试点。2006年下半年,津市、汉寿两地国库集中支付改革取得重大突破,开展了人民银行直接办理财政直接支付业务改革。到2008年,两地办理直接支付业务464笔3856万元。通过国库集中支付改革,建立了完整的国库单一账户体系。所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行,国库集中管理代替资金分散存放为,各项财政收入直达国库或财政专户,大额支出直接支付到商品或劳务供应者,实现直接支付,改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨的局面,强化了预算执行中的财政监管职能。真正地实现了收支两条线,收入、支付“两个直达”。统筹了预算内、外财力,逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比,促进了预算编制的统一,规范了预算收支执行,强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。随着国库集中支付网络和非税收入网络的不断完善,为国库直接办理各项非税收入收缴业务奠定了坚实基础。

(三)不断完善的国库服务体系为国库直接办理非税收入业务提供技术保障。近几年,国库系统建设突飞猛进的发展,国库服务创新亮点频现。财库行横向联网系统(TIPS)联网面得到快速扩大,基本实现国地两税缴税无纸化;国库会计核算系统(TBS)信息量大、功能较为齐全;已经研发并投入试点的(TCBS)系统,整合了各国库业务系统功能,操作更简单、流程更清晰、领域更宽泛、收支处理更及时。快速、便捷的国库服务体系和网络为国库直接办理各项非税收入收缴业务提供了充足技术支持。

(四)高素质的国库队伍为国库直接办理非税收入业务提供有力保证。通过不断加强国库队伍建设、素质建设、思想建设、作风建设和制度建设以及国库文化建设,形成了以夯实基础树形象、展现形象促发展的良性局面。干部素质不断提高,敬业精神不断增强,服务质量不断提升,造就了一支“团结、奉献、超越”的国库干部队伍。目前,国库队伍思想过硬、业务精通、作风顽强、服务优良,完全能够适应国库直接办理非税收入缴纳业务的需要。

四、国库直接办理非税收入收缴业务的政策建议

(一)建立健全制度体系,增强政府对地方财力的硬约束。从法制建设入手,建立各项切实可行的非税收入直接缴库的行政法规 ,明确非税收入直接缴库程序及管理办法 ,为改革提供法律保障。将非税收入纳入部门预算统一管理,全面清理事业单位非税收入过渡户,增强非税收入使用上的透明度,充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用,逐步将纳入预算外管理的非税收入转为纳入预算内管理。

(二)简化操作流程,规范收入收缴程序。直接将应缴非税收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户;小额零散的非税收入中的现金缴款和法律另有规定的应缴收入,由征收机关于收缴收入的当日汇总后直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。其具体操作模式可为:取消执收单位收入过渡户,执收单位向缴款人开票,缴款人持票据到开户银行缴费,资金通过开户银行直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

(三)切实转变观念,破除陈旧模式。提高认识,准确理解政府非税收入“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的含义。无论是经营性收费、行政性收费还是其他类别的非税收入,无论是财政直接征收还是委托其他部门征收,均是政府财政资金。因此,必须打破非税收入是“单位资金”的陈旧观念和“谁执收、谁所有、谁支配”的旧模式,使非税收入直达国库,收入分配直达单位,实现所有非税收入的规范管理和统筹使用。

(四)完善国库系统功能,构建完备的政府非税收入信息体系。一是修改完善国库业务处理系统。使国库业务系统能够监控从执收单位开票到资金缴入国库单一账户或预算外资金财政专户的全过程,简化流通环节。同时增加国库系统服务功能,顺畅处理收入分成、待查收入、预收收入、票据管理以及与各单位对账等问题。二是建立非税收入信息库。全面清理非税收入政策、项目、标准、范围,建立非税收入信息库,做到政策明、家底清、范围广、资料齐。

(作者单位:中国人民银行常德市中心支行)