浅论抽象行政行为的司法审查

[摘 要]抽象行政行为是国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行政规则的行为。本文首先对建立抽象行政行为的司法审查的理论进行了阐述,随后对我国抽象行政行为的司法审查现状以及建立司法审查制度的必要性进行了分析,在我国法院实行司法审查实践的基础上,提出构建我国抽象行政行为司法审查制度的设想。

[关键词]抽象行政行为 司法审查 理论基础 司法审查制度

作者简介:段秀华(1982-)女,汉族,安徽舒城人,安徽大学管理学院行政管理专业研究生,研究方向公共部门人力资源管理。

在我国,抽象行政行为是行政法学界的理论用语。从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行政规则的行为。从静态看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行为规范,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令。“上至国务院,下至乡政府,各级行政机关都有权依据宪法和组织法,实施抽象行政行为”[1]

一、建立抽象行政行为的司法审查制度的理论

(一)宪政分权理论

法国《人权宣言》中有一句至理名言:“任何权力无保障和分权未确立的社会,就没有宪法。”几个世纪以来,人们无不以这种人权、民主、法治的理论充实“立宪主义”,而相应的分权理论则成了世界各法治国家实现宪政的重要法宝。随着行政权在宪法执行方面的作用与日俱增,为了控制行政权的膨胀以及抑制行政越权等违宪行为,各国宪政分权理论成为司法审查制度形成的首要理论渊源。宪政分权理论的核心论点是各种为保障权利而设立的权力必须受到限制。

(二)尊重行政机关首次判断权理论

美国法院在行使行政行为司法审查权时,奉行“初审权”,在司法审查中,遇到依法应由行政机关首先解决的问题时,应先由行政机关对该问题作出裁决,再进行司法审查。[2]司法权之所以如此尊重行政权,理由在于:(1)便于行政机构运用统一的政策解决行政过程中需适用统一政策解决的问题,防止政策的不统一和不连贯;(2)便于行政机构运用其专业知识和技能解决必须依赖此种专业知识和技能解决的问题;(3)便于行政机构运用自由裁量权解决的问题,防止司法裁量代替行政裁量。

(三)诉权最大化理论

所谓诉权最大化理论,其含义是为适应人民不断增长的权益要求,国家应该提供取之不尽用之不竭的司法帮助和救济。我们主张行政权接受司法权的监督审查,目的并不是为了使二者对峙相持,而是要最大化公民的诉权,保障公民的权利。纵观世界各国司法审查范围,也无不体现了保护诉权之从无到有、从小到大的发展趋势,先是一般的具体行政行为,再到抽象行政行为,可以说对行政权司法审查范围的扩大,一方面是行政法治的要求,另一方面更是诉权最大化的具体体现。

(四)道德成本降解理论

这一理论源自于伦理学,所谓道德成本的降解,是指司法审查可使国家行政的道德成本最小化。按照哲学的观点,行政主体的行政行为既是一个法律行为,也是一个道德行为。行政权的滥用,使政府是否能够或真正代表公共利益受到高度质疑,因而导致人们对政府及其行为的道义性谴责。为了不使这种谴责成为一种推翻政府的愤怒力量,司法审查成为了文明的救济途径。通过司法审查,相对方获得的不仅仅是一种物质上的补偿,同时又是一种精神上的慰藉,而且也是其道义上的善对于恶的胜利。凭借司法审查,政府将其因违法行政行为所可能造成的道义的损失降低到了最低程度,可以重新换取行政相对人对政府的信任与支持,从而避免了宪政危机。

二、对抽象行政行为进行司法审查的必要性

(一)权力制约原则要求对抽象行政行为进行司法审查

现代宪政理念要求实行权力分立并且相互制约以达到宪政文明。在现代,行政权得到很大的扩张,表现在它渗透到传统立法和司法的领域,形成委任立法权和行政司法权。历史早就证明:任何权力一旦成为权力体系中重要的和显赫的权力,就存在着超越自我约束甚至腐败的可能,行政权的扩张既是如此。要防止权力被滥用,只有用权力来对抗权力。在我国,传统上一直存在着强行政司法的状况,要重构行政权与司法权的关系,就必须建立起真正的司法审查制度,因此,我们要在坚持党的政治领导和全国人大最高权力地位的基础上,充分发挥分权监督体制的功能作用,建立和加强人民法院对政府机关行使行政权的具体行政行为和抽象行政行为的司法审查权。

(二)现代国家法制建设的发展决定必须把抽象行政行为纳入司法审查的范围

随着经济、文化、科学技术的发展,政府管理的范围不断扩展,需要制定大量的法律规范来调节新的社会关系,仅仅靠国家立法机关制定法律已不能适应社会发展的需要,于是授权立法、委任立法的形式便应运而生,政府制定法规和规章的活动大量增加,而各级政府滥用制定法规和规章的权力的现象也随之增多,抽象行政行为违法的问题日趋严重。例如通过抽象行政行为违法征收财物、乱摊派,同时推卸责任和义务,导致政出多门,法出多门,法规、规章相互矛盾、冲突和重复,破坏法制的统一和严肃性,给行政管理造成混乱。惟有将抽象行政行为纳入司法审查范围,方能阻却违法的抽象行政行为。

(三)我国抽象行政行为存在的诸多问题要求对其进行司法审查

从司法实践看,因为法院不能审查抽象行政行为的合法性,个别行政机关经常利用抽象行政行为侵犯相对人的合法权益成为当今行政侵权的一种新现象。由于抽象行政行为是针对不特定对象作出的,其一旦违法,将会给众多公民造成损失,而法院又不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼,这样,就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力。[3]加强人民法院对抽象行政行为的司法审查以后,公民、法人和其他社会组织就可以间接地或者直接地对抽象行政行为给其合法权益造成的损害,启动司法审查程序,诉请人民法院进行司法审查、裁决,这可以在更广泛和更高层次上保障相对人的合法权益。

三、我国抽象行政行为的司法审查现状

我国《行政诉讼法》规定:“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”[4]由此可见,在审查具体行政行为合法性的过程中,如果具体行政行为以规章为依据的,法院有权审查规章的合法性,以确定是否参照。如果认为其不合法,司法实践中的通常做法是不去对抽象行政行为的合法性进行评价。司法审查抽象行政行为的有限性导致抽象行政行为依然在实际生活中发挥作用,影响公民的权益得失。

同时,我国现行的体制也限制了人民法院对抽象行政行为的司法审查权。在现行政权体制下,政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关,宪法没有明确规定人民法院对政府机关具有监督制约权。一些政府机关及其领导人甚至将人民法院当成自己领导、管理的职能部门。在这种思想观念支配下,现实生活中还出现了行政机关运用行政权抵抗甚至干涉司法审查权的情况。

四、我国抽象行政行为司法审查制度的构建

抽象行政行为既是执行法律的活动,又是创制行政规范的活动,不论从哪个角度看,抽象行政行为作为法律运行的环节,都应当受到监督制约。在我国,健全和完善抽象行政行为司法审查制度是大势所趋,应该从以下几个方面着手构建:

(一)在思想理论上认同和重视对抽象行政行为的司法审查

具体而言,在对公民进行的民主意识和法律意识的宣传教育中,既要肯定我国现存的司法审查制度,又要明确健全和发展我国司法审查制度的必要性和紧迫性:正确地分析和对待西方分权制约理论和政权体制,借鉴其有益的成份,以健全我国的政权体制;在建设法治国家这一治国方略的指导下,明确提高立法质量,实现依法行政以及通过司法审查保障依法行政的必要性;明确抽象行政行为是具有可诉性的,公民可以利用司法审查起诉违法的抽象行政行为,以保障其合法权益。

(二)修订法律,明确法律依据,依法保障对抽象行政行为进行司法审查的权威性

可以通过宪法修正案的形式明确规定我国司法审查的宪法依据,包括规定国家行政机关与人民法院的相互关系,人民法院对行政机关及其行政行为包括抽象行政行为的司法审查权;公民等有权对特定抽象行政行为提起控诉;司法审查的基本原则和制度;司法审查的实施保障等。鉴于行政法规的效力等级较高,以及司法对所有抽象行政行为进行审查的时机尚不成熟,因此在《行政诉讼法》中将有关司法审查的宪法精神和原则具体化,修改和增加有关条文,或者是单独规定有关抽象行政行为司法审查的对象,对司法审查制度进行全面、明确的规定,使对抽象行政行为的司法审查有法可依。

(三)健全司法审查的组织体制,确保司法独立

中共十六大报告指出:“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、 配置科学、程序严密、制约有效的权利运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。增强司法的独立性使赋有司法审查职责的法院有相应的权威,这是我国法院对抽象行政行为进行司法审查的首要条件。增强司法的独立性的要点是:解决好司法独立与党的领导的关系;设计法院和法官独立的司法制度;将法官的任命权交由省级或省级以上国家权力机关决定;进一步提高法官的薪金待遇;减少法官与社会的接触等。

(四)开拓多方面的监督渠道,完善监督机制

司法审查是人民法院对行政机关的行为是否符合宪法和法律所作的评价,是审判权对行政权的制约和监督。完善司法审查制度,还要使司法审查接受人大的监督对抽象行政行为的司法审查是为了提高规范性文件的质量,提高政府的工作效率和威信。人大对司法审查的监督最终也是为了维护政府的权威。现在国家权力的权威来自正当性,而不是迷信和崇拜。人大和社会公众对司法审查的监督并不是对司法机关的不信任,而是支持、维护司法机关的工作,维护政府的权威。

党的十六大报告指出:“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。[5]这也正是本课题研究的一个主要目的,希望我们的努力能对中国的行政法治建设、司法体制改革有所贡献。

参考文献

[1]应松年主编。行政行为法[M]北京：人民出版社1992年版，第755页

[2]Emest Gellhom&Ronald M.Levin.Administr ative Law and Process，St.Paul；West Publishin g Co.，4th ed.，pp383-386

[3]马怀德。法院审查抽象行政行为势在必行。检察日报正义网2003 年 1 月 16 日

[4]应松年、薛刚凌。论行政权[J]政法论坛2001年第四期，第55页

[5]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社2002年版，第34页