村民自治的主要问题及完善途径

胡雅波

[摘 要] 村民自治,简而言之,就是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。我国的村民自治制度实行以来,取得了很大成就,积累了不少经验,但也存在不少问题和不足。完善村民自治制度,需要进一步理顺村委会与村党支部和乡镇政府之间的关系,建立健全相关的法律、法规,充分提高人民群众的民主地位。

[关键词] 村民自治 主要问题 完善途径

村民自治在中国基层民主中占有十分重要的地位,是目前我国基层民主发展较为成熟的一种自治活动。扩大基层民主,完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,是发展社会主义民主的基础性工作。中国的村民自治,来自于农民,又实践于农民,既能反映村民的意愿,又符合中国农村的实际。我国的村民自治制度实行以来,取得了很大成就,但也存在不少问题,需要进一步完善。

一、村民自治存在的主要问题

1、村党支部与村民委员会的矛盾。

村党支部在村级各组织中处于领导核心地位,这是由我们党的性质和执政地位决定的。村民自治自实施以来,一方面,由于一部分村民和党员在认识和习惯上存在问题,习惯由书记说了算,有的干部甚至认为搞村民自治就是不要党的领导,从而将二者对立起来。另一方面,由于村党支部是由部分党员选举或者由上级任命产生,而村委会是由全体村民通过选举产生的,得到了大多数村民的支持和拥护。一些人由此认为实行村民自治后,一切应由村民委员会说了算。这无形中就把党支部的领导地位忽略了,增加了村党支部对村委会的不满,为双方的矛盾埋下了隐患。村党支部与村委会之间的矛盾,容易导致村级党组织的领导干部越权、集权、违规、腐败等不合村民自治的现象发生,或者出现村委会主任掌握财政大权、干涉干部任免等现象。如此种种,完全违背了村民自治的要求。

2、乡镇政府与村民委员会的矛盾。

长期以来,特别是人民公社化时期,乡与村的关系是上下级的行政隶属关系,这种思想的影响是根深蒂固的。实行村民自治后,二者变为“指导”与“协助”的关系。村里的事务应在乡、民族乡、镇的人民政府指导、支持和帮助下由村民自己处理;涉及到国家税收、计划生育、社会治安等必须由乡政府代表国家出面处理的事务,村委会应给予积极的配合。受传统观念与思维的影响,一些乡镇政府在执行自己职责范围内的任务时,经常会出现干涉村民委员会的选举、人事、财务和农民生产经营自主权的情况。这是村民委员会所无法接受的,也与村民自治的初衷相违背。这就造成乡镇政府与村民委员会之间产生矛盾。

3、村民参与村民自治的积极性不高。

部分学者认为,村民对村民自治的冷淡与中国农民本身的素质有关。中国农民千百年来受政治经济环境的影响,形成了一种“依附心态”,使得农民的平等意识、民主意识和政治参与意识都非常薄弱。笔者认为,这种分析存在一定的片面性。村民对村民自治的参与热情不高,应当从村民自治本身去找原因。例如,村委会选举中存在的贿赂拉票行为以及上级政权干涉村委会选举的现象,引起了村民的极大不满,但是他们又没有能力去改变,从而对民主失去信心。又如,侯选人当选后,如果出现飞扬跋扈、违规越规的现象,而村民又无法启动罢免程序,这使他们觉得民主起不到应有的作用,维护不了自身的合法权益。村民自治制度的不完善,导致村民自治的功能不能完全体现出来,也没有给村民带来很大的实际利益,因此他们对参与基层民主积极性不高。

二、完善村民自治的途径

1、切实理顺村委会与村党支部、乡镇政府之间的关系。

村党支部与村委会之间是“领导”与“被领导”的关系,这完全符合我国国家政治方针在村民自治中的延伸,也充分体现了村党支部在村级组织中的核心地位。处理好村党支部与村委会之间的关系,对于我国社会主义民主政治的发展、村民自治的健康运行以及和谐社会的构建有着不可估量的意义。我们应从建设社会主义新农村和充分体现人民民主权利的大局出发,运用科学的方法调适二者的关系。第一,划清二者的职权。村党支部在农村的领导地位,是有法律保障的,是在长期的革命和实践中形成的,村委会应自觉接受村党支部的领导,不应把党支部排除在它应有的权限之外。党支部的领导体现在政治、组织和思想上,主要是宣传党的方针政策,管理好党务工作,以及对党支部建设的一系列问题。[1]村党支部不应对村民自治的事务加以干涉和管理,村党支部对村委会的领导是通过监督村委会依法办事,提出村集体发展规划来实现的。第二,加强村干部的素质建设。村党支部要提高自身的领导水平,改善自身的领导方式,加强自身的执政地位,这样才能保证其领导核心作用的发挥,同时也大大树立起自身在群众中的形象。村委会主任也应不断提高自身的素质,提高依法办事的意识和民主自治的能力,牢固树立坚持在党领导下工作的思想,加强在党的领导下开展村民自治的政治觉悟。

乡镇政府在对村委会进行指导、支持和帮助的过程中,在制定相关政策时,要充分考虑农民的利益,合理划分乡镇政府与村委会的权限,既不能以牺牲农民最大的利益为政府服务,甚至出现“越权”、“集权”的现象,也不能导致乡政府对村民自治的“失控”。因此,必须科学理顺二者的管理体制。乡政府必须充分尊重村民的自治权,坚持和谐、效率、公平、民主、法治的原则,强化依法办事的意识,提高服务水平;村委会也要依法配合乡镇政府的工作,不能以自治的名义去阻碍乡镇政府对村民自治工作的指导。

2、建立健全相关的法律、法规。

随着中国经济的快速发展,有关村民自治的法律、法规已经与时代的发展不相适应了,难以适应实践的需要。如《村民委员会组织法》的条文原则化、缺乏操作性等问题,对村委会直接选举中贿选的界定、乡村关系的规定不够细化,等等。推进村民自治建设发展,扩大基层民主,必须从法律、法规上保障村民自治的贯彻执行。第一,要完善村民自治的相关法律制度,只有用法律保障广大农村群众的民主活动,才能使村民自治从形式民主走向实质民主。在具体的执行过程中,要在法律规定的框架内,制定具体的实施细则,使法律法规更具操作性。此外,还应加大执法监督的力度,确保村民自治在法制的轨道上正常运行。第二,要加强村民自治的制度化建设,尝试实施海选、直选、竞选、差额选举等多种选举方式,坚持侯选人、选举程序、选举办法、选举结果公开化的原则,对违法行为、违法现象要有统一标准的界定,坚决杜绝腐败现象的发生。在民主决策中,要充分完善民主议事制度,凡是涉及到村民根本利益的问题,必须提请村民会议或村民代表会议讨论,按照多数人的意见作出决定。在民主管理中,要严格按照村民自治章程、村民会议和村民代表会议规则、村集体财务管理制度等进行管理,实现村民自我教育、自我管理。在民主监督中,要健全村务公开制度,特别是做到村务公开的全面性和真实性,创新村务公开的形式和内容。

3、充分提高人民群众的民主地位。

民主是社会主义的内在要求,是社会主义的本质属性之一,没有民主就没有社会主义。我国人民民主专政的政体赋予广大人民普遍而又广泛的权利,充分体现了广大人民当家作主。村民自治的实行,充分体现了基层人民民主权利,完善了我国的基本政治制度,如何在基层这一自治组织中体现人民群众的民主地位,对于村民自治走上正规化轨道是至关重要的。

一是提高农民文化素质。村民文化水平的低下,思想观念的落后,生活方式的闭塞,社会视野的狭窄,都制约着村民行使法律赋予的民主权利。[2]在广大农村地区,由于经济发展的不平衡,不少农民几乎没上过什么学校,他们的文化水平很低,有的甚至连自己的名字都不会写,他们对什么是民主都没有充分的理解,更不要说有效而积极地参与民主了。因此,政府应加大对农村的投入和政策上的关怀,把政府给予农民的各项补贴用法律的办法加以保障,使其真正用到农民身上。此外,政府应进一步加大对农民进行文化培训的力度,提高广大农民的文化知识水平。这是农民参与民主政治最基本的前提条件,也是农民政治民主意识提高的有力保证。

二是实现民主的公平性。公平是我国社会所大力倡导的,不仅体现在经济上,而且也体现在政治上。在公平方面,村民自治仍有许多需要完善的地方。一方面,在村委会选举中,要制定适时、实效、合理的法律法规,防止各种腐败行为的发生,让每一个合格的村民都有被选上村委会成员的机会。另一方面,村委会成员特别是村主任应站在村民的立场上考虑问题,从村民的切身利益出发,为大多数村民的利益服务,而不是为自己或者家人、亲属捞好处。因此,要充分发挥村民监督小组的作用,让公平的种子洒满广大农村地区特别是一些落后地区,让村民参与民主的热情和积极性迸发出来,满怀信心地参与村民自治建设。

三是政府应从善政走向善治。中国历来实施的是自上而下的传统治理方式,群众几乎没有表达自己观点的机会。实行村民自治后,政府把权利交给了广大农民,实现了真正的还权于民,这是民主治理过程中的一大进步。俞可平教授认为:“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权利。”[3]这就阐释了民主与善治的关系,善治是实现人民民主的很好条件,但我们在这方面做得不尽如人意。政府有关部门应该加大善治的力度,这对我国民主政治的发展,特别是基层民主的发展以及村民自治的发展都是非常重要的。当然,中国村民自治的发展是一个渐进的过程,不可能一蹴而就,建设好村民自治更是一项漫长而艰巨的任务,对此我们应有清醒的认识。○

参考文献:

[1]李良栋.“第三波”与21世纪中国民主[M].北京:中共中央党校出版社,2001.

[2]潘嘉玮,周贤日.村民自治与行政权的冲突[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3]闫健编.民主是个好东西——俞可平访谈录[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

责任编辑 刘金旭