公共产品供给视角下乡镇政府与民间组织伙伴关系的构建

柳姗姗

摘要：随着乡镇政府职能转变的不断推进，民间组织的发展已初具规模。惟有通过乡镇政府与民间组织的合作，才能得到双方甚至多方非零和的较为理想的治理博弈结构。乡镇政府应把原来由政府包揽的部分公共产品供给任务转移出来交由民间组织来承担。

关键词：民间组织；乡镇政府；农村专业协会；公共产品；伙伴关系

中图分类号：C912文献标识码：A文章编号：1004－1605(2009)07－0088-03

农村专业协会在农村公共产品供给过程中的困境

近年来，江苏农村专业协会蓬勃发展的趋势越来越证明它是实现农业产业化、集约化，走向市场化的最佳形式，而作为公共事务治理中的重要一级，它同时又承担着与乡镇政府共同提供公共产品的职责，实现对乡镇政府在农村公共产品供给过程中的“治理盲区”的“补位”。但是，江苏农村专业协会的发展与其他农村组织发展有着不同的发展逻辑，在公共产品供给过程中具有矛盾的特殊性。因此要真正构建乡镇政府与农村专业协会在公共产品供给方面的伙伴关系，实现两者非零总和的治理博弈仍有很长路要走。

行政依附性合作导致了农村专业协会在农村公共产品供给过程中易受乡镇政府的干预。建国后，国家对重要资源的垄断和城乡二元制组织结构使得农村专业协会缺乏必要的资源、空间和规范，成了乡镇政府职能的延伸。改革开放虽然导致社会权力的重新分配，但社会领域的改革还处于“初级阶段”，再加上乡镇政府与农村专业协会在二元对抗关系上的历史缺位，因此可以说目前的江苏农村专业协会在广泛的经济、政治、社会职能中只是小荷才露尖尖角，它在人力、财力等诸多方面对乡镇政府仍存在依赖性。这种过分依赖乡镇政府的状况必然影响其对农村公共产品的供给。

农村专业协会的自律管理仍处于初级阶段，其在农村公共产品供给过程中是“带病运行”。农村专业协会的管理是介于政府的法制管理、厂商及个人的自主管理与市场的契约管理之间的群体性自律管理，它与政府管理相比具有效率标准更高、管理境界更理想的特点。但目前江苏许多协会还没有建立富有自身特色的规范章程，大部分由上级职能部门和或政府帮助制定章程，宗旨比较模糊，职责不清，加之机构设置不合理，管理制度不完善，民主氛围不够，从而导致组织内部缺乏活力，造成一些专业协会存在着把营销大户、种田能手等会员的利益放在第一位，不能代表普通农民个体利益的现象。一些正式的行业协会负责人也是忙于自身生意，无暇顾及协会事务，从而使有些专业协会是有名无实，造成了广大农民的利益在市场经济中得不到任何形式的保障。出现了没有协会要组建协会，有了协会却又无法正常为农民提供公共产品的尴尬局面。

非营利性组织特征使农村专业协会在公共产品供给过程中遭遇营利性与非营利性的矛盾。农村专业协会向会员提供诸如农产品新品种推广、种植技术培训、市场联络，同时又有交易事件应急处理、市场秩序维护等免费服务，但这些服务的提供却遇到了免费为会员服务和缺乏资金支持的现实矛盾，出现了农村专业协会中权责不平衡的现象。

“贫血症”的农村金融市场使农村专业协会缺乏提供农村公共产品所需的生产经营资金。由于农业是慢热、低效、市场风险大的领域，近年来江苏农村金融机构的经营受利益机制驱动，已经纷纷从农村撤离，把资金投向获利率较高的非农领域，市场定位和业务范围已与其他国有商业银行无异。虽然迫于政策压力承担了一部分支农贷款任务，但支农贷款比重呈逐年下降的趋势，资金“农转非”现象日趋突出。加之邮政储蓄把大量的农村自身积累资金通过邮储管道流向城市，这对于本来就缺乏资金支持的农村专业协会来说更是雪上加霜。

人才资源缺乏已经成为农村专业协会在提供农村公共产品时的瓶颈问题之一。目前，江苏大部分农村专业协会普通存在着会员文化水平较低、自我发展能力较弱的现象。缺乏既有商业头脑，同时也有组织能力的带头人，很难找到既有专业知识又有协会经验且又愿意低薪奉献的高素质综合人才，许多协会负责人都是由行政领导兼职。但是农村专业协会毕竟是民间组织，其成员主要来自于农村，它承担着对外联系国内外的市场，对内联系千家万户的农民的职能，因此，农村专业协会的日常工作既不可能由政府官员来主持，也不可能由农村基层干部来组织。

法律支持和保障体系滞后使农村专业协会在提供农村公共产品时遭遇合法性的质疑。目前政府和民间虽然已经逐步意识到农村专业协会的治理意义，但还没有通过制定经济类社团法，把它们的性质、功能及其实现方式、组织机制和结构，政府的授权范围以及对其违法行为的规制措施等加以法定明确，这使得其发展中缺乏明确的法律依据，正常经营活动和合法的政治经济权益也得不到应有的保障，非营利社团的一些法律规定目前还无法适用于成长初期的该类组织。例如浙江省针对农村专业协会出台登记管理新办法，但一些实际工作人员仍觉得法律的一些界限难以把握，还有众多协会没有登记为独立法人。此外，社会保障制度在农村向来是最薄弱环节，农村专业协会发展中需要配套的保障体系更是空白，不管是发展中所需的农业风险保障还是农户的利益保障、协会工作人员的福利保障体系都是制约协会壮大的要害，也是政府要积极推进的重点，这些问题的解决与否也必然影响其在提供农村公共产品时的积极性。

落后的信息搜集手段使农村专业协会在提供农村公共产品时缺乏时效性。大部分江苏农村专业协会没有先进的信息传递手段，缺少相关的技术信息、经营信息和市场信息。由于没有系统地搜集、整理信息，这使得信息反馈滞后，增加了生产的盲目性，影响了交易，使农民在复杂、激烈、多变的市场竞争中不能做到审时度势，赢得商机，扬长避短，趋利避害，从而造成广大农民没能亲身感受到信息化带来的便利和实惠，这也影响了农村专业协会在公共产品供给中的进一步发展。

重塑农村专业协会在农村公共产品供给中的路径选择

乡镇政府与农村专业协会的竞争与契约关系是实现农村公共产品供给主体多元化的现实选择。美国学者萨拉蒙根据政府对民间组织的支持力度要远高于私人的支持这个事实，提出了政府与民间组织并非必然存在对抗关系或零博弈的理论论断，而西方发达国家的发展状况也充分证明了这一观点。因此，乡镇政府与农村专业协会在巩固原有的合作关系同时，应引入竞争和半市场机制，通过制度和法律的保障，促使乡镇政府与农村专业协会这两个独立体之间的合作与竞争呈现和谐关系。这种竞争与契约关系的建立使农村公共产品供给状况发生质变，满足了农民的多样化需求，促进了乡镇服务型政府的建设，而农村专业协会在公共产品供给方面对乡镇政府的“补位”使其能获得多方面的支持，从而为其进一步发展增添动力，最终实现两者的合作共赢。

股份合作制的实施可以解决农村专业协会资金不足、产权不明晰、政会不分三大难题，实现农村专

业协会在公共产品供给方面的“良性循环”。通过股份合作制，农村专业协会与农民的关系从松散式联系已转变为“捆绑”式联系，体现了“资本共筹、收益共享、风险共担、共同发展”的原则，从而使会员真正拥有了所有权、决策权和监督权，实现了会员当家做主的权利。同时通过一人一票制选举，避免了主宰协会“生杀”大权的垄断式人物的出现；而按照中国农技协颁发的《农村专业技术协会章程范本》的要求，建立起规范的会员(代表)大会、理事会、监事会三会，则为“民管”农村专业协会提供了组织上的保证，使利用协会为自己的经济实体谋私利的人在协会无生存空问，从而为农村专业协会在公共产品供给方面创造了良好的环境氛围。

激励农村贷款的“税贷挂钩”政策的实施不仅可以遏止农村金融机构的“农转非”，而且可为农村专业协会的公共产品供给及时输送“血液”。为了鼓励农村金融机构的适度竞争，应允许设立县区范围内的社区股份制金融机构，民间资本、民营资本、外资和国际组织均可参股，国家统一制定具体的监管约束制度，而农信社+邮政储蓄银行+小额信贷组织+资金合作组织+民间信贷这个模式就是一个有益的尝试。为了调动金融机构增加农村贷款的积极性，国家可对不同地区的金融机构实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。如以县为单位，按经济发展水平划分贫困和非贫困两类地区。贫困地区免除所得税和营业税，非贫困地区免营业税、所得税减半征收。金融机构享受税收优惠政策要与在当地的支农贷款投放实绩相结合，对支农贷款达到60％以上才能享受当地税收优惠政策。同时以农村金融市场为基础、以小额贷款业务为主的商业化性质的农村邮政储蓄银行的成立对于农业专业协会的公共产品供给绝对是一个好消息。

领袖式人才的系统培养可以缓解农村专业协会的人才资源缺乏压力。种养能手、商品经纪人、龙头企业家等协会领袖式人物对协会的发展起着非常关键的作用，因此，对他们应以各种形式的碰面会为平台使他们能经常进行信息和经验交流，以到大专院校进行中长期业务知识和经营管理知识的培训为载体，给他们充电提高的机会，以组织他们到农业发达国家学习考察为契机，使他们吸收到最前沿的农业科技和经验，最终把他们培养成为懂生产技术、精通市场经营、善于民主管理的知法守法且具有感召力的农村专业协会骨干。此外，相关的乡镇政府职能部门还可以有计划地组织会员到党校、职高等单位去学习农业技术、经营管理等相关知识，对于条件容许的地方可通过乡镇文化站这个长期阵地，聘请专家对会员进行系统的技术、营销等方面的知识培训。

完善法律法规使其在公共产品供给方面获得法律保障。农村专业协会的相关特点决定其法制建设应当要适应社会政治、经济发展的需要，既要保障农民利益的实现，也要便于乡镇政府管理。加强农村专业协会的立法，实现乡镇政府与农村专业协会关系的法制化，不但可以依法促进农村专业协会的发展，发挥其在公共产品供给中的积极作用，还有利于乡镇政府依法对农村专业协会实行有效的引导、控制和管理。目前很多的省份都对农村专业协会的发展发了很多文件，但是在全国范围内仍然缺少一部有关农村专业协会的全国性法律，因此，应该在借鉴国外发展农村专业协会的成功经验的同时，结合江苏实际，加强立法工作，进一步明确农村专业协会在法人地位、会员的权利和义务、设立、登记、变更等法律程序、章程和政府的行政主管部门，从而使农村专业协会在协会性质、运行机制和政府职能转移机制等各个方面都能在法治的轨道上健康的发展，解决了农村专业协会在公共产品供给方面的后顾之忧。

行业协会信息服务站的建设可以保证农村专业协会对公共产品的快速及时供给。农业信息对农业和农村经济发展、农民增加收入的作用越来越重要。行业协会信息服务站通过在农业行业协会、区(县)农业科技部门、农民专业合作社、镇农业服务中心、村民委员会等建立一支以区(县)信息中心为骨干，行业协会、农技推广部门、行政村等为基础的多人信息员队伍，解决了农业信息为农村专业协会服务的“最后一公里”，从而成为江苏农村专业协会的“千里耳”，使农村专业协会走上了信息高速公路，实现了及时提供农民所需的公共产品的职能。

根据政府失灵理论和公民社会理论，政府的职能边界与第三部门发展空间存在互为消长的关系，政府和市场在农村公共产品供给方面的失灵为农村专业协会这个载体提供了迅速成长和发展的空间。但目前江苏农村专业协会由于其自身能力的不足、财政来源过分依赖政府、缺乏公众基础等原因使其与乡镇的关系更像一种行政配合或附属关系，而非真正的合作伙伴关系。因此，针对公众资源总是偏爱更有效率的组织的特性，为了更好地提供公共产品，乡镇政府在保持多中心治理中的主导作用的同时，应将部分权力让渡给农村专业协会，逐步建立在完善的制度保证之下的一种合作中的竞争关系，实现两者间建立在民主和法制基础上的互动性、制度性的合作。这不仅符合国际发展潮流，也符合我国的发展趋势。

责任编辑黄杰