关于厘清“村两委”关系的若干思考

赵恩朋　朱　军

摘要：不协调的“村两委”关系，已经成为村民自治进程中带有一定普遍性的突出问题，制约着农村基层民主实践的发展。欲厘清“村两委”的关系，既要在法理层面正确认识“村两委”的性质与职责，又要在操作层面健全和完善党的领导，努力培育现代公民文化，充分依靠刚性制度的力量。

关键词：村党支部；村民委员会；党的领导；村民自治

中图分类号：D25；D638文献标识码：A文章编号：1004-1605(2009)07-0024-03

随着村民自治的不断推进，村党支部与村民委员会之间的关系即“村两委”关系问题成为带有一定普遍性的新课题。从一些相关报道和调查中不难发现，不和谐的“村两委”关系目前已经发展成为农村基层民主实践中的突出矛盾，并逐渐演化为日益复杂的难点问题。它不利于推进民主政治建设，造成严重的内耗，使村民的合法权利被虚置甚至丧失；同时，它也不利于党的路线、方针、政策在农村的贯彻和落实。故而，有必要在理论层面和操作层面上厘清“村两委”之间的关系。

一、“村两委”关系不和谐的具体表现

有学者指出：“怎样将两种不同的逻辑——村民自治所代表的自下而上的逻辑与党的领导所体现的自上而下的逻辑——有机地结合起来，在理论和实践两个方面都是极大的挑战。”的确，当前很多地方的“村两委”关系时常处在此起彼伏的“胶着”状态，难以建立起一种理想的、适度均衡的建设性和谐关系。

当前不和谐的“村两委”关系主要呈现为三种情况。第一种，村委会和村支部处于冲突状态，相互争权，各自为政，彼此给对方工作设置障碍，使“村两委”班子凝聚力和战斗力整体下降，在群众中威信扫地。第二种，村委会处于相对集权状态，不让村支部插手村务；村支部领导力弱化，处于瘫痪或半瘫痪状态，对村委会不会领导、不善领导。第三种，村支部处于相对集权状态，村支部动员力和监控力较强，村支书是“一把手”，处于“大管家”的地位，而村主任是“二把手”，从而自觉不自觉地使村民自治演变成了村支书领导的村支部自治，村委会成了受村党支部支配的执行机构。

二、从法理层面上厘清“村两委”关系

1998年11月通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)是关于村委会权力运作的基本法律规范。1999年3月中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《条例》)明确了村支部的权力地位、职责权限和制度规范。此外，《中国共产党章程》以及政府的相关法律法规，对于厘清“村两委”关系同样具有很重要的规范意义。一

先看关于村党支部的有关规定。《中国共产党章程》规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”；党的性质也决定了它既不是国家政权组织，也不是经济组织和生产组织，而是阶级组织、政治组织。党章第三十一条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”《组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”《条例》第二条规定：“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”其第九条详细规定了村党支部的六条具体职责。党的十六大报告指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”概言之，党组织应该处于村级自治组织体系的领导核心地位，且这种领导主要体现在政治、思想和组织方面。

再看关于村委会的有关规定。《组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”《组织法》第五条、第六条、第七条详细界定了村委会的具体职责。

根据这些规定，从理论上不难看出，村党支部是村各种组织(包括村委会)的领导核心，村委会是村民自治的组织者、执行者，两者不存在组织方面的上下级隶属关系。村支部领导村民自治，而不能包办和替代作为基层群众性自治组织的村委会的责任与义务；村支部的活动范围必须符合相关法律的规定，无权直接向村委会和村民发号施令。换言之，村支部对村委会进行的是政治领导，也就是要通过党组织和党员发挥先锋模范作用，保证党和国家的大政方针的贯彻落实，而不是代替村委会对村民自治活动实施具体领导。

三、从操作层面上厘清“村两委”关系

在农村基层民主实践中，很多地方“村两委”的关系并没有得到有效厘清。应当看到，在操作层面上厘清这一关系确实不像在理论上说的那么简单，需要各方面通过持之以恒的努力，方能实现“村两委”两套班子目标一致、步调一致，形成和谐发展的“合力”。

首先，要不断健全和完善党的领导。什么是党的领导?如果把党的领导理解为领导者个人的行为，那本身就是对党的领导的莫大误解和扭曲，其危害性极大。具体地说，在村一级，党的领导应该是“通过宏观调控来影响村务决策，通过规范村干部施政行为实现对村务管理的有效监督这两个方面体现出来；而不应该像‘管家婆那样，事无巨细都抓在自己手里”。1990年12月，中共中央发出的《关于批转<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》，详细规定了村支部的工作要点：“(一)贯彻执行党的路线、方针、政策和上级决议，带领群众发展农村经济，坚持社会主义方向，走共同富裕的道路。(二)领导精神文明建设，做好村民的思想政治工作，用社会主义思想占领农村阵地。(三)抓好党支部自身的思想、组织和作风建设，教育管理好党员。(四)负责村、组和村办集体企业干部的教育、培养、选拔、推荐、考核和监督。(五)领导村民委员会、村合作经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织，支持和帮助它们依照法律和各自的章程，独立负责地开展工作。”

党的性质决定了它既不是国家政权组织，也不是经济组织和生产组织，而是阶级组织、政治组织。这就决定了村党支部既不能代替政权组织发号施令，也不能直接指挥具体生产和经营活动，只能在宏观层面进行原则性和方向性的领导。村党支部务必将自身纳入村民自治的框架下，不断加强自身建设，做到工作统揽而不包办，善于领导而不武断，力求“村情民知”与“村事民治”，努力实现向非权力化、非行政化的角色转型。毋庸置疑，村

自治权的最终所有者是全体村民。应该坚持“一切相信群众、一切依靠群众”的群众路线，逐渐实现村党支部由“划桨”角色向“掌舵”角色的转化。这样，村支部才能集中力量做好自己份内的事，这对其自身的长远建设有百益而无一害。

其次，努力培育现代公民文化。什么叫“公民”?一般认为是指“具有本国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人”。现代社会的每个成员都应该认识到自己作为“个体”的价值，知晓自己的权利与义务，这样才能摆脱臣民思想、宗族观念、面子问题、从众心理等传统政治文化的束缚。有学者指出：“如果政治制度和政治文化发展不同步，政治体系就会遭遇麻烦，如果体系要维持稳定，制度或文化必须择一改变。”就当代中国的政治实践而言，培育现代公民文化、塑造独立的政治人格、培养理性认知和道德判断的能力，方能克服各种形式的官僚主义，消除根深蒂固的“官本位”传统的影响。

在农村，就要坚持用现代公民文化武装广大村民，扫除他们在公民文化上的“文盲”、“半文盲”状态，以摆脱等级观念、特权思想的束缚，增强制度意识、维权意识、参与意识，使民主、宽容、平等、法制等现代理念深入人心。毕竟，广大村民(包括“村两委”成员)真正知晓了自己的权利与义务，学会了行使权利和承担义务，才有可能孕育与萌生“民主”的坚定信念，达到实践与体验“民主”的高度自觉，从而进一步促进社会整合和政治认同。在一定意义上，现代公民文化是准确定位“村两委”角色的“水”之“源”，同时，也是村民自治制度按照其自身逻辑扎实推进的重要根基。

再次，要充分依靠刚性制度的力量。改革开放以后，接受了“文化大革命”的沉痛教训，我们党和政府逐渐开始重视制度的作用。邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他进而又指出：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”从那以后，我们党逐步形成了用制度管权、用制度管事、用制度管人的领导方式，强调通过健全民主制度的方式来丰富民主形式、拓宽民主渠道，实现人民群众的各项民主权利。从这个角度看，厘清“村两委”关系的根本出路还是在于制度，而决不能仅仅寄希望于村干部的个人素质和对问题的看法。毕竟，制度的可靠性、稳定性，是口头上的承诺所无法代替的。当前，我国正处于社会转型的关键时期，然而，一个公认的现实是，在我国农村，政治制度化建设还是一个相当薄弱的环节。基于这样的现实，利用刚性的制度来准确定位“村两委”角色，确是农村政治实践的现实需要与逻辑必然。

一方面，应强调建立一套科学完备的村民自治制度来厘清“村两委”关系。有学者指出：“在村民自治的成文制度安排中，村级党组织与村民委员会的职责权限有很大的重合。”因此，必须建立与完善一系列相互配套的制度，明确和细化“村两委”各自职责和权限，校正对自身角色与功能方面的认识偏差与困惑。为此，要努力健全村民代表大会制度、村委会选举制度、村务公开制度等基本制度，同时，还要建立可操作性强的两委联席会议制度、村委会向村党支部汇报工作制度、民主评议两委干部制度等具体工作制度以及相关的村级规范化管理实施办法。另外，要建立与完善相关的法律法规，依法处置干涉村民自治的违法施政行为，努力把农村工作的内容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化的发展轨道，增强村民对农村各种制度的理解能力，逐步形成对“村两委”进行科学规范和有效监督的新局面。

另一方面，依靠具体制度来梳理乡村关系将有利于厘清“村两委”关系。例如，当村支部“领导”村委会协助乡镇进行工作时，乡镇应依据一定的制度给予适当补贴以规范各方角色；乡镇“指导”村民自治时，有必要对指导内容、指导方法、指导程序予以制度化，以避免乡村之间和“村两委”之间不必要的摩擦；村党支部接受乡镇党委全面直接的领导时，有必要从制度层面上明晰自身与乡镇政府的关系，避免成为乡镇政府的执行机构；乡镇应该以独立公正的态度对“村两委”之间的利益冲突进行调解，不能偏袒其中一方，以免加剧各方角色混乱……概言之，应该积极依靠制度来保证乡镇行为的公正性和“村两委”角色的规范性，尽量消解传统的压力型体制的消极影响，为村民自治的健康运行营造良好的外部环境，这也将有利于形成“村两委”之间的和谐关系。

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责任编辑王清明