政府在上市公司财务治理中的作用

任家华

[摘 要]国内关于财务治理的研究,往往忽视政府机制在中国上市公司财务治理的作用。本文运用利益相关者理论分析政府机制在我国上市公司财务治理中的主体与监管功能,以期拓展财务治理的研究领域和应用价值。

[关键词]上市公司;财务治理;政府机制

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.14.019

[中图分类号]F276[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2009)14-0053-03

国内关于财务治理的研究,仍然没有脱离西方“公司治理”的范式:①忽视了政府机制在中国上市公司财务治理中的主体作用;②侧重于从企业层面强调公平与财权配置,而忽略了企业外部市场失灵与财务治理的动态变化。笔者针对上市公司财务治理的政府主体弱化、缺乏动态制衡等问题,在借鉴相关经验的基础上,论述了政府在完善我国上市公司财务治理中的作用和必要性。

一、政府是一个重要的外部财务治理主体

1.利益相关者是企业资本的提供者和财务治理主体

长期以来,企业财务治理的基本思路是遵循“股东至上”的逻辑,采取“股东至上”的单边治理模式。因为在工业经济时代,财务资本占主导地位,决定一个企业生存和发展的主导因素是企业所拥有的财务资本。1995年,美国霍普金斯研究所的布莱尔提出相关者理论后,基于利益相关者理论的公司治理研究得到了快速发展。该理论模式认为,在现代市场经济的条件下,企业本质上是各利益相关者缔结的一组契约,而这组契约形成的物质基础是各利益相关者为企业投入的专用性资本,包括股东和债权人投入的财务资本、经营者和一般职工投入的人力资本、供应商和客户投入的市场资本、政府投入的公共环境资本等。毫无疑问,一个企业即使拥有雄厚的财务资本,但如果缺乏人力资本、市场资本和公共环境资本等非财务资本,则肯定是难以生存和发展的。为企业投入了专用性资产的各利益相关者都要从企业获得诸如工资、奖金、利息、股利和税收等报酬;都要分担一定的企业风险;都要通过诸如法律制度、债务合同、劳资合同、商品交易合同、市场和企业章程等制度安排来相互制约,来对企业行为施加影响和约束,以保护其产权权益,免遭他人和企业侵害,从而达到长期稳定合作的目的。也就是说,这些利益相关者作为企业的产权主体都与企业形成了一定的产权关系,即都具有相应的责任、权利和风险。上述资本就是企业产权和财务治理关系形成的客观基础,它规定了每个利益相关者的责任和权利。因此,基于利益相关者理论,上述利益相关者都是公司财务治理的主体。

2.政府作为我国上市公司财务治理主体的必要性

把政府作为上市公司财务治理主体具有重要的理论和现实意义。第一,政府是一个社会管理者,政府负有行使经济管理职能的责任。一方面,政府需从公司的财务活动中取得财政收入,需要保障公司财务运作秩序正常。另一方面,政府要为市场机制的健康运行、为社会投资者的合法利益提供制度保障等。政府参与公司财务治理的方式有直接参与和间接参与两种:直接参与包括对公司进行税务检查、委托市场监管机构进行监督等;间接参与包括制定各种约束公司财务、会计行为的法律法规等。对于正处于经济转型期的国家而言,政府不仅承担着建立现代公司治理模式基础运行系统和选择基本控制机制运行系统的重任,而且还承担着保障和完善整个系统有效运行的重任。因此,在这个时期,政府作为公司治理主体的地位就显得格外突出和重要。第二,必要时,政府可作为中小投资者或其他利益相关者的代理人。在治理中,中小投资者或其他利益相关者存在搭便车行为,在其利益受到侵害时,往往无能为力。为维护社会经济秩序,政府应对上市公司进行外部的财务治理,必要时,还应采取强制性的行政措施,如政府对上市公司的托管。实际上,20世纪30年代前后在美国形成的席卷整个资本主义世界的大危机就是公司外部财务治理缺失(无政府状态)的有力佐证。第三,政府作为外部财务治理主体,不仅可以直接提高公司的财务信息的质量,而且为公司的内部财务治理产生了动力和压力。如果政府对公司的外部财务治理弱化或失效,必将纵容或诱导公司在证券市场上非法牟取暴利,这在中国证券市场发展过程中屡见不鲜且教训深刻。

当然,由于我国经济转型时期特殊的制度环境和文化背景,有些国有控股上市公司财务治理中存在政企不分或政府干预过多的现象。这种政府越位行为与本文提到的政府主体机制是有差异的,政府的主体机制恰好是为了强调政府的不缺位。

二、政府干预是一种重要的财务治理模式

在通常的情况下,财务治理的参与主体首先是股东,伴随着企业的所有权和经营权的分离,企业经营者也已成为财务治理的主要参与者,当企业资不抵债或无力清偿到期债务时,企业的财务控制权就转移到债权人手中。对此,张维迎(1999)曾作过一个简明扼要的分析:若企业处于“w+r

为此,上市公司应建立一套有效的制度安排使受损失的产权主体能够掌握企业的财务控制权,以改变既定的利益分配格局。在研究中,对相机治理机制和共同治理机制讨论较多。相机治理机制内容包括股东的相机治理、债权人的相机治理、员工的相机治理等。共同治理即利益相关者依据谈判能力所划定的份额共同参与公司治理,即共同治理模式随谈判能力格局变化而变化。然而,利益相关者通过缔约产生的企业合约也具有冲突性,利益相关者合作状态下的共同治理有时会遭受机会主义的侵蚀。如果没有相应的激励措施让企业有足够的动力承担起这种责任,可能使利益相关者共同治理条件下的公司财务治理目标具有不可操作性。

当企业经营或金融市场机制失灵,并严重影响社会稳定,相机治理与共同治理存在局限性时,应启动政府托管或其他干预模式,即严重的市场失灵为政府干预提供了基本依据。如:2008年美国金融危机中的“两房”被政府托管;中国国务院要求各级地方政府在必要时可对陷入危机、可能对社会稳定造成重大影响的上市公司组织实施托管。然而实践表明,政府在消除市场所产生的外部性问题的同时,自身的行为也产生着外部性,存在“政府失灵”。因此,在一个竞争性的证券市场中,本文认为政府托管只有在以下条件下才是可取的:①出现或可能出现市场失灵现象;②市场失灵可能或已经引起明显的经济低效或不公平现象;③政府行为可以改善低效或不公平现象,即并非所有市场调节失败的领域都需要由政府干预来填补,而只有那些通过监管能产生积极效果并产出效益的领域,才是证券监管的最终落脚点。

三、政府在上市公司财务治理中的监管作用

政府监管职能在于提高财务治理效率、维护公平和保持稳定。为保证这3项职能的实现,既要防止市场失灵(即市场配置资源失灵),还要防止政府失灵(即由于政府监管而降低效率)使问题更加严重。中国证监会的监管是当前上市公司最主要的外部治理机制,证监会在《公司法》、《证券法》的基础上发布了一系列法规性文件和执行细则,这些法规条例对规范资本市场环境、促进上市公司发展、完善上市公司财务治理起到了积极的作用。

1.完善政府监管机制,提升企业价值

从现代经济的发展趋势看,资本市场在一国经济中的巨大作用是不容忽视的,利益相关者的价值实现离不开资本市场完善的监管机制。Daouk,Lee和Ng(2005)从不同的角度研究了证券市场监管和企业价值的关系。他们关注了4个与证券市场监管有关的因素:会计披露透明度、内部交易、卖空限制和公共机构腐败。他们发现,国家在这4个监管方面做得好的上市公司融资成本比做得不好的上市公司低。Bhattacharya,Daouk和Welker(2003)的研究也表明,会计信息披露透明度越高的国家,上市公司的融资成本越低,市场上股票交易越活跃,企业价值越高。另外,2008年金融危机的现实也表明,着眼于财务治理基本面的监管显得更加重要,如企业财务杠杆、激励冲突、利益冲突等基本要素,也已成为资本市场监管的重点。

2.监督财务信息的生成、呈报机制

财务信息的生成和呈报机制在公司财务治理中起着重要作用,不同的利益相关者对财务信息的影响力不同(即公司各种利益相关者之间的财务信息是不对称的),由此引起的矛盾主要包括内部利益相关者和外部利益相关者之间的矛盾以及内部利益相关者之间的矛盾。鉴于世界各国公众公司财务会计信息的真实披露对于投资者的重大影响,鉴于我国目前由于会计信息失真造成的严重后果以及已经出现的社会诚信危机,财务会计信息失真的治理对于敦清“世风日下”的社会风气,唤回全社会的诚信有着重要意义。因此,上市公司的任务是保证信息生成、呈报的真实性和可靠性,政府治理应该将信息的监督、检查以及披露的治理作为自己的任务,从而以保证上市公司所披露财务会计信息的真实性。

四、结 语

本文基于公司治理与利益相关者理论,进一步分析上市公司财务治理中的政府作用,强调政府机制在我国上市公司财务治理中的主体与监管作用,并形成以证监会监管和地方政府干预为特色的外部财务治理机制,促进了财务治理理论的发展和实际应用。当然,政府的主体与监管机制在我国经济转型时期很容易演变成越位或干预过多,这需要加快我国证券市场的发展与规范,建立完善的企业破产重整或清算制度,通过内外治理机制的结合完善上市公司的财务治理。

主要参考文献

[1] 张兆国,张庆,何威风.企业财权安排的几个基本理论问题[J].会计研究,2007(11).

[2] 袁振兴.财务目标:最大化还是均衡[J].会计研究,2004(11).

[3] 陈玮.论利益相关者利益最大化财务目标[J].会计研究,2006(4).

[4] 油晓峰.我国上市公司财务治理理论及其模式研究[D].上海:上海交通大学,2004.

[5] 杨淑娥,金帆.关于公司财务治理问题的思考[J].会计研究,2002(12).

[6] 张先治,等.财务学理论与实务前沿问题探讨[J].会计研究,2006(12).

[7] 王雄元,论利益相关者责任与公司财务治理[J].会计研究,2004(3).

[8] 杨清香.企业财务控制权配置与财务治理模式[J].经济与管理研究,2008(3).

[9] 姚晓民,何存花.公司财务治理效率:利益相关者的信息对称和利益制衡[J].财贸经济,2003(4).

[10] 姜国华,徐信忠,赵龙凯.公司治理和投资者保护研究综述[J].管理世界,2006(6).

[11] 蒋茵.构建我国公司治理与财务治理的现实思考[J].会计研究,2003(10).

[12] 许家旺.论我国证券市场的政府监管及其完善[J].法制与社会,2007(9).