以立法化解土地使用权续期争议

王　琳

已列入今年立法计划的《土地管理法》第二次修订工作正在进行。据报道，该修订草案新增49处内容，涉及农用地流转、土地权利等，其中一条明确住宅建设用地使用权期限届满的，按照国家有关规定自动续期。

因草案中并未明确“自动续期”是“无偿”还是“有偿”，遂有专家认为，如果明确了是“无偿”，那么，政府将肯定不能在续期中收取费用，而以“按照国家有关规定”作为表述，“就可以是无偿，也可以是有偿，这样就有了回旋的空间，按照届时的情况管理，实际上把这个权力交给了政府”。

事实上，土地使用权续期问题并非因此次土地管理法修订而产生。国务院于1990年5月19日颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，第12条明文规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得。”这一规定使得在中国内地发生的商品房买卖事实上都成了“使用权租售”，业主实为“承租人”，只不过是一次性支付了30年到70年不等的租金而已。

这一规定明显违背公平原则，因而自通过之日起就备受质疑。经过反复的立法博弈，八次审议方获通过的《物权法》终于在法律层面对此进行了校正。该法第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”此外，对“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期”，《物权法》明确：“该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

根据“上位法优于下位法”的原则，作为国家基本法律的物权法要优于作为行政法规的“暂行条例”。住宅建设用地使用权“自动续期”事实上已经取代了之前的“到期国家无偿收回”。为求法制统一，与之相冲突的土地管理法也同样面临应予修订的命运。但物权法所规定的“自动续期”并未明确是“无偿”还是“有偿”。因而在理论上，土地管理法可进一步明确是“无偿”还是“有偿”。如立法欲明确为“有偿自动续期”，还可以明确“有偿”的计算标准。

立法本应协调一致。最好的立法协调，是土地管理法的修订与物权法的立法同时进行。遗憾的是，立法机关并未有此考量，造成了物权法与土地管理法及“暂行条例”之间的脱节。因土地管理法草案所引发的70年有偿自动续期之争，实则是在物权法通过之际就已埋下了伏笔。

笔者注意到，在某门户网站的相关新闻后，网民留下了上万条评论，一边倒地质疑有偿续期。我相信公众对土地使用权“无偿自动续期”有足够的信心，否则他们怎会放心购买最高只有70年土地使用权的房子?

合法的商品房买卖背后，业主都能领到“房屋产权证”与“土地使用权证”。房产证确认的是“房屋产权”，因为房产属于私人财产，并无期限之说。但在土地国有的现实之下，房产拥有人对房屋赖以栖身的土地却只有“使用权”。由于房与地不可分割，土地使用权事实上也决定了房屋使用权。若不能公平合理地解决土地使用权的“70年大限”问题，本已饱受煎熬的房地产业必将再受打击。房价本就高起，续期的费用无疑仍要列入房价。若是象征性地交费续期还好，一旦费用偏高，必将招致反对声音。

与其将来面对激烈的社会冲突，不如尽早公开草案，引入立法博弈，并以此来争取更多的民意认同，防范潜在的社会风险。土地管理法的修订是立法机关的分内之事，由代表行政机构的国土资源部来主导草案的制订和修改，本就不符合立法平衡原则，也不利于利益相关各方进行平等博弈。当务之急，立法机关应广开言路，面向社会征集土地管理法修订草案，对初选入围的草案不论制订者为何方，都应及时公开，供民众参与讨论。土地管理法修订不能再走“部门立法”的老路了。

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政策解疑

目前市民的住房，除了极少数建在国家划拨土地上之外，基本都建在“出让土地”上。国家把土地出让给开发商，是有期限的：居住用地70年；工业用地50年；商业用地40年；综合用地50年。那么住宅用地使用权满70年后怎么办?物权法第149条第一款给出答案：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”土地使用权如何续期、怎样办理、该不该收费、怎么收费等问题此次并未在物权法中规定细则。那么，若干年后，当越来越多的市民遭遇青岛开发区阿里山小区那样的问题时，该如何面对?本刊记者采访了有关专家，就物权法的部分热点进行了解读。

关键词：自动续期

房子不倒可一直住下去

按以前我国有关规定，住宅建设用地使用权期间届满的，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的所有权，无偿收归国有。市民可以申请续期，续期须经批准，重签合同、支付土地使用权出让金。一旦不批准，土地连同地上建筑物由国家无偿取得，市民必将失去住房，物权法施行后，住宅建设用地使用权期间一旦届满，“自动续期”。

“房子存在多久，地的期限就存在多久，而且续期没有条件限制，任何条件下都可以续，百姓完全不必担心房子被炸掉，老无所居。”物权法草案起草人之一、全国人大法律委员会委员王利明教授如是说。

换句话说，这里的“自动续期”应理解为：无需使用人申请，也无需政府及其部门审核、批准，即到期后自动延续期限。可以延续多久期限无限制：房子100年不倒，就理所当然、放心大胆地使用100年；300年不倒，就理所当然、放心大胆地使用300年。一套房子只要还没有达到它的使用寿命，就可以让子孙后代一直住下去。

一个新问题冒了出来：100年、300年后是否要收归国有，届时城市建设用地如何解决?专家认为，总的来说，随着我国工业化、现代化的推进，将来国家用更多的土地来改善人民的居住环境，提高人民的生活质量，是正常的、必然的趋势。这个问题到时还要再研究，可能要留待后人解决。

关键词：收费

是否收费暂时不作规定

“自动续期”接下来的问题是，住宅建设用地使用权届满后，“自动续期”时是否还要收费呢?

王利明说，这个问题比较复杂，在讨论草案时，暂时回避了这个问题。他说，争取十年内在物权法实施细则中对其进行规定。从目前来看，土地使用权期满后，应自动延长到土地上的建筑物消失或消亡为止。办不办手续，都不影响使用和处置。

据悉，在物权法草案四审、五审时均曾拟规定：建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。从六审起一直到物权法通过时删除了这项内容，主要是因为关于土地使用费到底收不收、收多少、如何收，是仍按70年一次性收取还是按年收取，是收土地使用费还是收土地税、物业税等问题，尚未深入讨论，国内亦无成熟经验，随着国家的繁荣富强，将来也可能不再收取类似的税费。

关键词：非住宅

不受“自动续期”保护

那么，非住宅建设用地使用权期满以后怎么办?例如工厂的厂房，还有市民的店铺、写字楼等等，怎么办?物权法第149条第二款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

专家解释说，从物权法的这款规定可以看出，物权法只对关系广大群众切身利益的住房问题作了特别规定，非住宅并不享受“自动续期”的特殊保护：一方面，对厂房、写字楼等归属如果有约定的，按照约定处理，即“约定优先于规定”。另一方面，没有约定或约定不明的，则适用于我国现行的法律、行政法规的规定。

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政策探听

据悉，已列入今年立法计划的《土地管理法》第二次修订工作正在进行，目前该二次修订的草案已由国土资源部下发至各个地方国土资源部门。

在《征求意见稿》“建设用地”一章第90条中，规定了宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或出租。但意见稿规定农村宅基地只能在集体居民内部流转，宅基地进入公开市场流转不在适用范围内，集体建设用地的流转和抵押亦受到一定程度限制。这意味着小产权房未获得合法地位。

另外，《征求意见稿》第一次明确提出，土地权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，在对原有土地权利界定的基础上，《征求意见稿》第十条提出，土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权，地役权、土地抵押权等。

这一“确权”表述是与此前出台的《物权法》的衔接。土地承包经营30年期限的表述以及土地承包经营者调整权利的程序性限制已经被删除，取而代之的是“土地承包关系保持稳定并长久不变。农民的土地承包经营权受法律保护。”

据了解，《征求意见稿》将形成《土地管理法》的基本框架。国土资源部官员透露，将尽快上报全国人大法工委，预计上半年审议工作可能会积极开展。

[业内声音]

“让人不能理解的是，为什么住宅就可以自动续期，而商业用房就不能自动续期，一定要提前去申请?北京有许多项目，同一块土地，上面是住宅，下面是商铺，上面的用地性质是住宅，下面的用地性质是商业。这该怎么办?为什么不能做得简单一些，或者索性都能自动续期?70年后，我们一定都不存在了，能不能让我们的子孙后代看到这些法律时觉得是简便的，易于操作的，而不是专门制定出来难为人的?”

——潘石屹