浅析如何完善我国财政监督管理

谢丽娜 杜香序

[摘 要]改革开放以来,伴随着社会主义市场经济的建立和公共财政体系的逐步完善,财政监督的重要性也日益凸显。但是注意到当前我国的财政监督管理工作中还存在很多问题,笔者在分析这些问题的基础上,对完善我国财政监督体系提出了富有创新性的政策对策,并对今后我国财政监督管理的工作进行了展望。

[关键词]财政监督 财政监督机制 监督体制

作者简介:谢丽娜(1983-),女,重庆市人,重庆大学经济与工商管理学院硕士研究生;杜香序(1963-),男,重庆市人,重庆市财政局财政监督处处长。

一大批干部,特别是部分高级领导干部经不起市场经济的考验,被糖衣炮弹“击中”,被带上“历史舞台”,走进监狱。倒下的干部,绝大多数是因经济犯罪引起,而不是政治犯。追根溯源,就是财政监督的广度和深度不够,往往事后“补洞”,虽然亡羊补牢,但既成事实已造成,犯罪的干部依然“倒下”,损失的资金也无法挽回,因而也无法发挥财政资金的最大化效益。接下来,笔者将具体谈下在我国财政监督管理中所存在的问题。

一、我国财政监督中存在的问题

(一)财政监督机制不完善。

财政监督与财政管理脱节,不能很好的实现对财政资金全过程的动态监控;财政监督专职机构与财政业务管理机构之间缺乏科学的配合和协调,以致于出现监督机构重叠、监管成本高昂及监督效益缺失;财政监督的覆盖范围与现行的财政职能不相匹配;财政监督方式不规范,缺乏事前事中的监督;财政监督绩效的考核指标缺少客观的评价体系,对所产生问题的深入分析不够,纠正被检查单位错误的帮助也不大,从而提出被检查单位促进经济良性循环发展的思路较少;财政监督的处罚力度不够,对违纪责任人的行政责任追究不力,经济处罚偏轻。这些因素都导致了财政监督的总体功效尚不理想。

(二)财政监督体制不完善。

财政监督体系应包括财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督和社会民众、新闻媒体的监督。在各个监督环节中财政机关和审计机关在监督对象、范围和时间上多有交叉之处,缺乏明确分工的体系,会极大地影响着监督的综合效能;代议机关的监督又不够严格和精细;社会民众和新闻媒体的监督一方面会受制于较低的财政透明度和有限的财政监督权,另一方面是由于许多企业尤其是民营和个人企业在财政监督工作开展时不愿配合,致使财政监督工作受阻较大,难以深入开展。由此可知,财政监督体系并没有有机地统一起来,重复劳动多、矛盾和误解多,执法成果和相关信息也得不到共享。

(三)财政监督环境不完善。

从法律环境来看,财政监督的法制保障滞后,相关财政管理和监督的法律法规还不健全,监督检查工作重检查、轻处罚,使其法律实施效果也不佳,这造成了财政资源分配使用不合理及国有资产大量流失,同时也给权力滥用者和腐败分子创造了机会。从信息技术环境来看,财政监督的信息化程度不高,具体表现为监督手段比较陈旧,目前仍然靠人工进行逐笔阅账、查账,会显得单一、苍白、无力;技术相对落后,财政监督部门主动介入软件开发、网络联通不够,致使软件、网络本身就没有财政监督的功能模块和操作系统;没有充分利用现代化手段,未能与被监督单位实行全面联网,难以及时掌控财政资金的收支动态。从文化环境来看,财政监督人员的思想认识不到位,没有共同树立正确的价值观、道德观和行为准则,导致在监督过程中会因官本位思想或急功近利的浮躁心理影响财政监督的形象。

二、完善我国财政监督的对策

(一)健全机构,配足人员

完善财政监督机构,监督检查执行机构实现“人、财、物”垂直管理。充实各级财政部门监督机构人员配备,其中要注意强化队伍建设,培养财政监督高素质人才。对财政监督系统的同志进行培训,包括理论、业务,实行务虚和务实系统的培训,并采取部分(片区)或整体座谈会、经验交流会,邀请专家或学者参与,以提高全市财政监督系统人员的综合素质。

(二)依靠社会监督,完善和建立健全法律规章制度。

要依靠社会监督,首先必须加大宣传力度。一是充分利用电台、电视、报纸、网络等宣传媒体和工具,宣传开展财政监督的重要性与政策规定;二是加强横向交流,互相学习好的经验和做法;三是加强调查研究,要做到调研与日常检查工作相结合,用详实的数据进行深入分析,以促进财政监督成果的转化,为各级领导决策提供参考价值。

颁布《中华人民共和国财政监督法》是完善和建立健全法律规章制度的第一步。随着社会经济和民主政治的不断进步,我国财政监督面临着因投资主体多元化、利益分配复杂化、市场竞争激烈化及国际规范趋同化所引发的新情况、新问题,但由于在财政改革和财政管理中缺乏明确的法律法规,使得目前财政监督工作的依据显得十分软弱和牵强,财政监督的强制力在整体上也显得仍显得较为软弱,这也决定了这部监督法颁布的必要性。此外,要建立起一套独立、完整的法律规范和保障,还需要制定一部财政监督方面的地方性法规。据了解,湖南、吉林、甘肃、西藏、福建、辽宁、广西、山东等8个省(自治区)已相继出台了财政监督检查条例,有效地规范了财政监督行为,推动了当地财政监督工作的深入开展。因此,在正处于科学发展、和谐发展、率先发展的关键时期,颁布财政监督法是适应市场经济发展的需要,是深化财政改革管理的需要,是完善财政职能的需要,是完善地方财政法制体系的需要。

(三)构建财政监督网络体系。

首先要采取“统一规划、统一平台、分级分步实施、逐步到位;先简单、后复杂;先上级,后下级”的原则,建立全国财政监督网络系统建设,使财政监督关口前移,更有效地监管财政资金。其次是利用政务公开网络体系,将财政职能职责、制度规程、政策纪律、标准要求等信息,让广大社会和群众通过信息平台去了解财政监督的运行机制,以更加便捷对财政资金分配的真实性、合规性和公平性进行分析评判,同时又对资金分配处形成制约。最后是加强“金财工程”,不断完善财政监督共享资源。

(四)改革监督检查方式

对财政资金监督检查采取“四制”:公示制、会审制、监控制和绩效制。

1.公示制

对申报项目的专项资金在财政监督网上进行公示,由群众尤其是同行进行监督,提出意见。公示的内容包括项目是否该由财政解决、是否有利于促进社会效益或经济效益、所需资金数额及资金的使用效率。

对检查的单位、内容进行公告,让知晓的人举报,根据线索有的放矢进行检查,实现监督检查效果的最大效益化。对检查的项目、内容在进场检查时,在财政监督网和被检查单位办公楼上进行公示,接受社会的监督。同时,针对群众和同行对被检查项目、内容所提出的意见和建议,要尽量听取,以保证了被检查的项目、内容工作的顺利进行。

2.会审制

在专门建立的专家库中抽取专家,由行业专家组成评审小组,对申报项目提出的意见进行会审。会审中的评判依据主要包括:一是政府实施项目要达到的目标;二是如果引入招标竞争机制,主要依据需要实施项目的地方政府分管领导针对该项目的实施方案所进行的演讲;三是群众和同行提出的意见、建议和对被检查的项目、内容的情况反映。

3.监控制

对批准同意申报项目的专项资金的整个拨付和使用流程进行全程跟踪监控。使用财政专项资金的单位和部门必须使用财政开发的“财政财务监督软件”。该软件由财政免费提供,将专项资金的使用情况和账务处理在软件中清晰反映,监督检查相关部门可以随时翻查和监控。如有单位未按照合同执行,财政部门依据法律赋予的职责通知实施项目的单位暂停执行合同,并停止拨款,同时通知银行冻结其资金。

4.绩效制

该项目全部完成后,组织专家进行“绩效评价”,评估该项目的完成情况,是否达到预期目标,而且申报单位对此项目完成的绩效情况将作为领导今后投资决策的依据。财政资金效益的发挥,要以绩效评价而定,因此对每一项资金都应进行评价。在绩效评价体系未完全建立以前,可以对专项资金进行35个项目的绩效评价,待找出一条绩效评价规律后,逐步推开,根据摸索的规律,建立绩效评价机制和绩效评价模拟体系。

综上所述,首先确定项目前,要对该项目进行论证,该项目是否有经济效益或社会效益,是否保护生态环境,需要多少资金,其中财政能解决多少资金。其实是在该项目批准实施后,要监控财政资金是否按规定使用以及在规定的期限内使用完。然后是在该项目投产运行一年或两年后,再次对项目所产生的经济效益或社会效益,以及生态环境进行评估,检查是否到达预期的目标。最后是评价项目的绩效结果,这将作为领导今后做出投资决策的依据。

(五)加大考核力度

1.对财政资金使用单位的考核

将监督检查的结果,作为考核单位及其经办人、责任人在财政资金申报、审核、分配、使用、管理的责任,在该单位再次申报财政资金补助时,纳入项目会审评价体系。违规情节严重的,移送联合执法其他部门,并纳入“黑名单”,在财政监督网上予以公布;涉及违法的,移送司法机关。

2.对财政系统内部的考核

在年度考核时,将财政局业务部门和预算单位在预算编制、预算调整、预算执行、财政决算、绩效评价和监督等环节的职责和办理时限纳入考核范围,对存在的一般性问题,分别扣相关业务处和预算单位0.55不等的分值,对问题比较严重的实施一票否决。对下级财政部门的考核评价将在监督工作会上通报情况,并纳入预算分配会审评价体系。

三、我国财政监督的发展展望

在当前财政改革与发展进程需要财政监督发挥更加重要作用的关键时期,财政监督肩负的使命和责任也更加重大。面对新形势,财政监督的工作重点要始终围绕财政中心工作来开展,由此也决定了财政监督的发展方向:围绕加强财政管理和促进财政改革,坚持以“服务财政管理,促进财政改革,维护财政秩序”为宗旨,牢固树立以“监督与管理相生相伴、相融相促”的新理念,将监督逐步融入财政管理之中,提高财政监督的自觉性、主动性;认真履行法律法规赋予的职责,并按照公共财政框架体系和财政部关于构建、完善财政监督机制,全面提升财政监督水平的要求,进一步推动建立适应规范市场经济条件下公共财政管理需要的财政决策、执行和监督相互分工、相互制约的财政运行机制;加强自我监督,规范财政部门自身理财行为;舆论引导,加强信息宣传和调查研究工作;立足未来,探索财政监督信息化建设,促进财政监督全面、稳定、协调发展。

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