城市住宅小区业主自治法律问题探析

李小博

摘要：近年来，城市住宅小区业主自治在实践中显现出来的问题日益突出，业主委员会法律地位的不确定、业主民主参与意识差、经费保障的障碍、以及对业主委员会缺乏有效的监督制约机制等等，是导致业主自治纠纷的主要原因，笔者从以上几个方面进行了分析，并提出了业主自治和谐发展的改善途径。

关键词：业主；业主自治；法律问题

中图分类号：DF521 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）08—0072—02

一、业主自治及其法律依据

（一）什么是业主自治

业主自治是指住宅区域内的全体业主，基于建筑物区分所有权，依照法律、法规规定，通过民主程序建立自治组织、确立自治规范、自主决定本小区范围内的公共物业事项并进行自我管理的一种基层自治模式。

（二）业主自治的法律依据

1994年以前，小区的物业管理是由国家进行管理的，1994年建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》第6条规定:“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会”,这样业主管理委员会参与物业管理的模式在全国得以正式确立,并在新建小区普遍实行。但小区管委会的组成包括政府(公房所有人)、小业主(私房所有人)和房屋使用人(租户或其他非业主使用人)三方主体，是一个半自治、半行政的物业管理维权组织。[1] 1998年国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》第一次提出业主自治概念，确认了住宅小区的业主自治和物业管理企业专业管理的模式。2003年国务院出台了《物业管理条例》，对业主、业主大会、业主委员会和物业管理专业公司的权利义务做了统一规范，从而在行政法规的层面上确认了完全意义上的住宅小区业主自治模式。2007年国家颁布《物权法》，以专章形式规定了业主建筑物区分所有权，确立了业主自治在小区治理中的主导地位。

二、业主自治制度的缺陷分析

自1994年我国实施物业管理至今已经走过了15个年头。在这15年中，业主自治伴随着层层阻碍正步履艰难的向前推进，在实践中所出现的越来越多的业主自治纠纷，逐渐显现出我国的业主自治制度所存在的一些缺陷。

（一）业主委员会法律地位的问题

业主委员会法律地位的问题，指业主委员会作为业主大会的“执行机构”，其对内管理权、对外代表权的问题。

第一，业主委员会是否具有法人资格，成为独立的民事主体。对于业主委员会的资格，理论界主要有“社团法人”、“非法人组织”、“其他组织”三种观点。笔者认为：业主委员会既非“法人团体”,也不是“其他组织”，它既无独立诉讼主体资格，也无民事主体资格。一方面，我国现行物业管理制度设计之下的业主委员会，仅是业主大会的“执行机构”，根本没有自己独立的财产，不可能成为“法人团体”。另一方面，业主委员会作为物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，其权利基础是业主大会的授权，而业主大会授权的基础又源于业主对物业的所有权。业主委员会只有在取得业主大会的授权后，才能代表全体业主从事物业管理范围内的行为。因而现在城市小区的业主委员会，只是物业管理区域内全体业主的自治性组织，它像公司的董事会一样，只有对内能力而没有对外的资格。[2]

第二，业主委员会是否可以成为诉讼主体。如果业主的合法权益被侵犯，作为一个“执行机构”，能否代表全体业主参与诉讼(以原告或者被告的身份)？如果可以，所带来的诉讼风险由谁来承担？由于法律没有明确规定，因而造成了在实践中不同法院有着不同的做法。一般来说，业主的诉讼可以分为三种情况：业主个人诉讼，部分业主诉讼，全体业主诉讼。业主个人诉讼以业主个人名义进行即可，部分业主诉讼可以采取推荐代表的集团诉讼。但对于全体业主的诉讼,是否也适用这种推荐代表的集团诉讼呢？对此,《民事诉讼法》并未明定，而《物权法》中仅规定了业主个人诉讼可以以业主个人名义进行，而对业主委员会是否可以为业主的公共利益而成为诉讼主体并未涉及。

（二）业主参与意识、民主意识差，自治观念缺乏，严重影响了自治权的实现

第一，业主在维护自身权益方面与公民社会自治观念存在差距。由于中国有相当长时间实行的是以计划经济为特色的福利性住房制度，产权多归属于国家，居民只是使用权人，公共事务也大多由国家统一管理。这样就造成人们普遍只对自己所使用的财产关心，而对于公共事务却缺乏管理意识。这种参与意识的弱化，民主观念的缺乏，极大地阻碍了业主自我管理社区。[3]

第二，业主对自我管理模式的曲解。在住房改革的过程中，业主由“单位人”逐渐转变为了“社区人”，打破了住房制度改革前由单位对住房进行管理，取而代之的是业主选举业委会进行自我管理。但因这种自主管理的组织形式是因国家政府转变职能的形态出现，由国家“自上而下”推进发展与放权，因此很容易给人造成思想上“错觉”，禁锢于国家行政管理模式的假象中，仍然抱着依赖政府的思想不放。

第三，业主对代表自己权益的自治组织作用的认识偏差。由于物业管理在我国产生的时间较短，人们对于业主自治、业主大会与业委会作用了解不深，认为业委会与街道办事处、居民委员会没什么区别，管理的事项与自己没有直接关系，缺乏热情和兴趣。

这样在社区自治管理便形成了民间治理的“恶性循环”：一方面缺少民主精神和自由自主信念；另一方面也未形成足够的理性自律和公共群体精神，缺少对民主法治的深层理解和体验，严重阻碍了业主委员会的组建和运行，也严重影响了业主自治权的实现，业主自治的权利始终停留于法律文本的静止状态。

（三）业主委员会的权利运行缺乏有效的监督罢免体制

虽然《物业管理条例》第5条明确了房地产行政主管部门有监督和指导业主大会、业主委员会工作的权利和义务，第6条和第11条也规定了业主和业主大会的监督权和提议权。但是对因业委会或其成员滥用权利给业主造成的未达到刑法或治安处罚标准的侵害并没有规定监督和惩罚的方式。在业委会侵害物业管理公司或者除业主以外的相对人的权利的时候更是没有法律保护。相反，业委会有代表业主与业主大会选聘的物业管理公司签订物业服务合同，监督业主公约实施等权利，但是执行这些重大的职责却没有具体监督的程序、机构、监督权限的明确规定，使这些规定在操作性和实践中大打折扣。这既容易造成权利的滥用，又容易使民主自治流于形式，而违背业主委员会建立的初衷。另外，《物权法》在第78条第2款规定:“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”，但对诉讼手段以外的监督权没有具体规定。对于罢免权，无论是《物业管理条例》、《物权法》还是《业主大会规程》都支字未提。

三、业主自治和谐发展的改善途径

作为社区自治管理的基本主体，业主基于事实上和法律上的必然关联已经成为当前中国实践基层民主政治的强大群体之一，业主自治的良好发展将会推动我国社会结构更加符合法治国家的要求，并促进真正的宪政民主政体的形成。因此，加强业主的民主自治意识，完善业主委员会制度，构建良好的运行机制有着重大意义。

（一）完善业主委员会制度

如前所述,我国的业主委员会并没有独立的民事主体资格,不能承担民事责任。但在现实中,业主委员会却代表小区业主对外签订物业服务合同、起诉或应诉等,由此引发了许多纷争。笔者建议:可以确立业主大会为独立的民事主体, 规定业主委员会只能以业主大会的名义,在授权范围内行使职权。只有这样,才能最终理顺物业管理外部的法律关系，使得真正有财产者(业主)获得民事法律活动的权利并以其财产承担民事法律义务。因为:第一,业主大会有自己的名称,可以以物业小区的名称作为业主大会的名称。第二,它有严密的组织机构，决策机关(业主大会会议)和执行机关(业主委员会)。第三,它有团体章程———业主公约。第四,它有独立的财产,并能承担独立的财产责任。业主大会的资金来源主要是业主交纳的维修基金以及共有物使用过程中产生的收益。第五,业主大会是依法成立的组织,并能以自己的名义进行民事活动,以自己的名义起诉应诉。在对外关系中,业主委员会代表业主大会与他人签约,其权利、义务归属于业主大会。

（二）加强民主自治意识，激励业主积极、认真参与社区管理

“一个社群对发展意义的共识是他们可能成功的关键因素。因为所有的制度都是基于共同理解的，是社会的产物。个体组成的社群如果不抱有某些共同的信仰、规范和概念，则是无法自主治理。”[4]这种“共识”在业主自治中集中表现为通过授权业委会管理社区事务，最大限度地实现业主权益，同时又不妨碍其他相关体权利的实现，达到自身、他人、整个社区的多方共赢；并逐渐在社区自治中形成张力，即业主一方面积极支持业委会工作，另一方面又相对于有独立的地位，可以依据法律法规和业主公约、管理制度等对业委会进行有效的监督，保证业委会的正当运行。[5]而努力建立起平等、合作、容忍和责任的公民观念和信任机制，提高业主的权利、参与和监督意识是这一张力产生的重要途径。

（三）建立有效的业主委员会监督机制

由于业主之间、业主与业委会之间有着直接或间接的利益关联，在社区生活空间中，既容易因为有相同的利益而形成共同目的，也容易因各利益主体间的差异而造成权利争端，而在这种紧张关系中，具有相对独立性的业委会往往就会成为最具变数的组织。他们要么坚决或暧昧地站在业主一边，成为与物业管理者的谈判者；要么与物业管理者结成各种形式的利益共同体，蜕化为业主利益的侵害者。[6]在这种情况下，必然要强调业委会要对业主和业主大会负责，并受其监督。而行之有效的监督机制至少应当包括政府的监督和业主的监督。

首先，应当明确政府监督部门对业主大会的指导、监督工作遵循属地管理原则。市物业管理行政主管部门（以下简称市主管部门）依法对全市业主大会的活动进行指导、监督；区物业管理行政主管部门（以下简称区主管部门）依法对辖区内业主大会的活动进行指导、监督；街道办事处（以下简称街道办）、社区居民委员会（以下简称居委会）依法对辖区内业主大会的活动进行指导、监督；街道办应当设立物业管理专职工作人员，居委会应当设立物业管理兼职工作人员。这样，就将业委会与居委会、街道办之间的关系理顺了。

其次，建立行之有效的业委会议事机制和执行机制，按照法律法规和业主公约进行工作、履行职责，确保业委会工作的透明，让业主放心。可以建立一个专职的机构——监事委员会对其进行约束，以此来制约业主委员会的权利。[7]

最后，可以采用局外人参与业主委员会管理的方式进行监督。这样更能使业委会中立、理性地处理事务，同时也使业委会的运行更加科学、合理。当然，这种方式应当考虑社区的规模、现代化程度等，以不增加业主的过多负担为原则。

参考文献:

[1]刘长森.论业主委员会的性质及法律地位[J]. 中国房地产，2002,(5)：30.

[2]陈玉珍.现代物业管理业主自治管理制度之完善[J]. 经济与社会发展,2007,(8)：101.

[3]喻磊,罗艳.对业主自治与业委会监督机制的思考[J].法制与社会,2007,(10)：134.

[4]迈克尔.麦金尼斯.多中心治道与发展[M].上海：上海三联书店,2000，29．

[5]喻磊,罗艳.对业主自治与业委会监督机制的思考[J].法制与社会,2007,(10)：135.

[6]孟伟．公民政治：从利益到权力的演化—深圳市宝安区滢水山庄业主自主行动实证分析[J]．马克思主义与现实,2004 ,(1)：69．

[7]严红．业主委员会监督机制之法律思考[J]．政治与法律,2006,(1)：73．

（责任编辑/彭巍）