民办养老机构法律保障研究

姜 淼

摘要:民办养老机构为我国社会福利事业的发展做出了巨大的贡献,却面临严峻的生存问题。在法治的和谐社会中,通过法律手段对其提供更多的支持保障,对于民办养老机构的生存和发展具有重要意义。文章分析了现行法影响民办养老机构发展的主要问题,从解决横向、纵向、自身三方面问题,提出推进民办养老机构良性发展的合理措施。

关键词:民办养老机构;存在问题;法律保障

中图分类号:D922.182 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)24-0153-02

老年人作为一个社会应当予以高度关注的特殊群体,对其生活的保障直接关系着社会的和谐发展和民生的促进。目前,我国人口老龄化情况严重,养老保障负担日益沉重,老人照料和护理的需求迅速膨胀,民办养老机构的存在必不可少。但是由于市场调节不足、自身问题众多、立法缺失和政府政策不稳定等诸多原因,目前民办养老机构处于一个经济入不敷出、生存步履维艰的尴尬境地。因此,从法学的视角对其存在的问题进行研究并通过立法完善其保障机制有重要的意义。

1 现行法影响民办养老机构发展之主要问题分析

1.1 立法位阶较低——上位法缺失

我国老年福利社会化的推行还没有较为完善的法律体系做保证,在规制民办养老机构的立法上尚属空白。我国大陆地区亦无任何行政法规、地方性法规来规范机构养老,现行规范机构养老的法律渊源基本是规章。由于规章的制定相对于法律、法规的制定,在立法资源、立法公开性和民主性上的不足,因此在“立法”时出现瑕疵的概率较高。此外根据《行政诉讼法》,规章在法院进行裁判时不能直接“适用”,只能作为“参照”,而其它上位位阶又对这一方面的具体规定缺乏相关立法,这就可能导致法院审理养老机构纠纷时无法可依。

目前养老事业的规制更多的依托于国家的政策目标和行政机关的规范性文件。采取这种方式,养老社会化的方式和进程往往具有不稳定性,同时这些政策也有自己的缺陷。很多政策具有纲领性,规范性不强;具有原则性,缺乏可操作性;没有把各方利益具体转化为权利义务,因此对行政机关和养老机构的约束力都不强。倘若出现行政机关与养老机构的行政争议,养老机构尤其是民办机构很难主张自己有什么“权利”,也就更难寻求法律救济。

1.2限价政策过时——法之滞后性

目前,我国绝大多数城市的民办养老机构采用的都是政府指导价的收费形式。这样做虽然有利于避免民办养老机构间的恶性竞争,但限价政策却使得民办养老机构陷入了最大的危机:这些限定的收费标准大多是根据国务院2003年的限价规定所制定的,与我国目前经济发展形势脱节。政府核定的收费价格过于低廉,养老机构在环境营造、设施配置、服务质量、管理水平、医疗保健等方面都有较高的要求,而入住老人的退休金一般都不高,收费只能维持在一个较低水平,进而导致了民办养老机构成本居高不下,运营困难的局面。

民办养老机构的政府定价是通过我国《价格法》予以确认的,《价格法》第19条规定在目前我国多层级的政府管理体制下,重要的公益性服务的定价权限归属于哪级政府。作为重要的公益性服务的养老服务的定价权在地方定价目录中,其价格由省级价格部门确定。由此造成的结果则是养老服务的定价全国范围内没有形成统一性,致使在养老服务方面很难形成统一的立法。

1.3政策落实困难——执法中不力

①政府财政投入的不平衡。公办养老机构不仅由国家划拨土地、安排相关人员,而且由政府进行投入和扶持,在运营中也享受着种种优惠政策。而对比之下民办养老机构全部费用均由投资者个人承担,而且无法享受国家的政策优惠。这就造成了不公平竞争和社会公共资源分配的失衡。并且国家的有关规定表明养老服务机构是公益性的非营利性机构,更进一步地压制了民办养老机构的发展和生存。同时,养老服务业存在市场功能要素错位,公办养老机构和民办养老机构在服务领域、服务对象等各种要素中相互混杂。政府投入了大量资金用于运营政府承办的公办养老机构,公办养老机构的扩大投入则意味着可用于提供给民办养老机构的政府补贴要相应减少,造成了事实上的社会资源再分配的不公。因此在设立养老机构的问题上文章认为政府应当对公办和民办的养老机构一视同仁,从法律和政策上加以平衡和适度向普适化的民办养老机构倾斜,从根本上维护良好的竞争模式和市场化运作机制。

②税收优惠措施不足。文章认为,对民间资本的鼓励优惠多以政策、办法、意见、要点等形式出台,效力较弱,执行中也不会得到重视。时至今日,各地除了免税优惠外,其他政策大多未得到有效落实,这阻碍了其他民间资本投资养老机构的积极性。此外,民办养老机构难以享受到政府补贴的另一重要原因是由于缺乏有力的监管部门,许多扶持政策出台却没有被执行。更值得一提的是,目前许多应该给予民办养老机构的政府补助,都需要以民办养老机构的申请为前提,再由民政部门评估考核才能得以落实。这不仅提高了运作成本,也无端地为民办养老机构增加了一项义务,严重打击其积极性。同时,评估条件的过于严格,把一些民办养老机构挡在了获取补贴的行列之外,而资金补贴不足也使少量的政府补贴对于民办养老机构庞大的运营成本而言是杯水车薪。

2民办养老机构的法律调控设计

法律法规等相关制度的出台是一个行业规范化、制度化的保障。必须通过国家立法,在各方面制定出客观的规划和统一的标准,保障民办养老机构的科学发展,使其在具体运营中得到社会的支持和法律的保障。

2.1 提高立法位阶(解决纵向问题)

鉴于我国养老服务立法中上位法的缺失状态,建议国家把养老服务完全纳入到法律保障体系中来进行统一立法和规制,主要从以下几个方面进行:

首先由全国人大制定《中华人民共和国养老服务法》,其中设置章节规范民办养老机构。国务院应在调研的基础上制定一部行政法规,拟称作《中华人民共和国社会福利机构条例》。同时法律法规可以设置国家范围内统一规范的民办养老机构的行政许可,这样也为地方政府规章对实施该行政许可作出具体规定提供了相关法律依据。法律法规要维持高度的纲领性和稳定性及一定的前瞻性,同时注意与相关法的衔接,还要在设定的内容上体现扶持的力度。

其次,养老服务是系统性的工作,民政部作为养老机构的主管部门,规范民办养老机构的具体规范还应由其制定完善。目前我国民政部的规章随着养老服务社会化的发展,已经不能涵盖养老服务的诸多方面,这就亟需出台全国性的《社会福利机构管理办法》来规范养老机构。文章建议《社会福利机构管理办法》从以下几个重点方面进行细化和规定:①民办养老机构的设置审批制度;②民办养老机构的管理;③政府扶持优惠政策;④法律责任。要明确有关处罚事项、处罚部门和申诉方式。

在法律和行政法规相对健全的前提下,地方性法规和地方政府规章等文件的制定和修改就会有据可循。此外,地方各级部门可以根据地区的经济形势发展,采取原则性和灵活性相结合的办法,及时地制定和修改民办养老机构的相关规定,实现民办养老机构从中央到地方统一全面的法律保障体系。

2.2 规范养老服务合同(解决横向问题)

养老服务纠纷处理有章可循是民办养老机构生存和发展的重中之重,文章认为这要求国家加快完善养老服务合同的立法,有必要在《养老服务机构管理办法》中对合同双方的权利义务和法律责任做出详细的规定。文章认为养老服务合同的条款应当包括以下主要内容:①双方当事人的姓名(名称)和住所;②服务内容和方式;③服务收费标准及费用支付方式。养老机构在签署合同书时应针对老年人的身体状况确定护理等级,并按当地政府部门制定的养老机构收费办法收取与护理等级相应的费用;④当事人的权利和义务;⑤合同变更、解除与终止的条件;⑥违约责任。合同中应当明确规定养老机构承担民事责任的情形,同时也应该列明养老机构不应承担责任的情形,如养老机构在履行了相应职责后仍发生的不可抗力和老人违反管理规定等;⑦争议解决的方法;⑧当事人双方约定的其他事项。

2.3建立民办养老机构的行业管理体制(解决自治问题)

目前我国大多数民办养老机构还处于自主经营、自我管理的模式,同一地区的民办养老机构缺乏区域间的交流,这直接影响了民办养老机构行业整体的发展。建立民办养老机构的行业管理体制,发展区域养老机构行业协会是社会福利社会化发展的必然要求。养老机构行业协会是自愿成立的行业性管理组织,它的职责包括制定行业规范、进行行业监督和业务指导。各民办养老机构必须服从行业协会的监管,遵守职业道德和行业规章,履行各项应尽的义务。行业协会有权对管辖范围内的养老机构进行监督和评估管理。在市场化条件下,养老服务行业的发展应更多地依靠其自治,而非政府的计划发展。行业协会的成立有利于减轻政府部门对民办养老机构职能事务的行政干预。另一方面,行业协会作为一个独立组织,横向可以更有效地与政府部门平等对话,纵向可以有效地整合区域内的民办养老服务资源,维护养老服务双方的合法权益。同时,行业协会自身也需要权利保障,在制定《养老服务机构管理办法》中应该为其保留一定的空间,明确规定养老服务协会的权利和职责。政府民政部门也应积极地为民办养老机构搭建交流平台,采用行政指导等方式帮助区域内的民办养老机构形成行业协会,使其成为沟通政府与机构的桥梁和纽带,并最终成为推动养老事业发展的重要力量。