浅谈行政管理的研究价值

朱 丹

摘要社会科学领域的研究成果,对以往关于人类天性和管理任务的观点,提出了很大的挑战。尽管我们掌握的依据还不算确切,但已经足以提出建设性方案。因为,这些成果产生于实验室、诊所、学校、家庭,甚至少数还来自于产业本身。通过广泛的观察与研究,社会科学家断定这些行为并不是人类与生俱来的天性,而是产业组织以及管理哲学、政策和实践的发展结果。

关键词行政行为科学领域政策和实践

中图分类号:D63文献标识码:A

科学发展观的提出,与和谐社会的构建,更加推崇实施以强调合作为主要特征的行政行为,把政府从刚性行政引导到柔性行政上来,社会科学领域的研究成果,对以往关于人类天性和管理任务的观点提出了挑战。尽管我们掌握的依据还不算确切,但已经足以提出建设性方案。社会科学家并不否认,今天的产业组织中的人类行为,与管理学中的相关认识十分接近。通过广泛的观察与研究,社会科学家断定这些行为并不是人类与生俱来的天性,而是产业组织以及管理哲学、政策和实践的发展结果。

传统的X理论方法完全是建立在颠倒因果的错误基础上的。既然如此,很多人不免会问:“那么人类的真实本性又是什么呢?是什么证据让社会科学家否认明显的事实呢?”还有人会要求:“请用简单的语言,而不是过多的科学术语告诉我,你有什么不同的见解?我不要听冠冕堂皇的废话,请给我一些实际的观点,让我能够改善自己在组织中的状态。要知道,我正面临着持续增长的成本和不断减低的利润率。我希望这些观点不再是耗费资金的人际关系技巧。我需要实际的结果,现在就要!” 如果你的确这样想,最后一定会失望。

现在,向社会科学家提出这些要求,就像在15年前向自然科学家提出核动力的要求一样,根本不可能实现。然而,可以肯定的是,传统的有关企业人性面的假设是存在缺陷的。目前有一些试验性的命题,已经包含了较为完善的人力资源管理理论。如此以往,管理任务的重要性必将日益凸现。

马斯洛提出的需要理论,要解释为什么传统的管理方法存在缺陷,最好是从激励的角度进行分析。在讨论激励的过程中,我将重点引用我的同事——布兰代斯大学的亚伯拉罕。马斯洛提出的需要理论,强调指挥与控制的管理哲学无法再发挥激励功能,因为在今天的社会中,这些管理哲学所强调的人性需要,已经不再是人类行为的激励因素。社会需要及尊重需要一旦受到重视,指挥与控制对于行为的激励作用就极其有限了。

在传统的“命令——服从”行政模式中,行政强制是最基本的行政方式,行政强制虽然有其存在的合理性和必要性,但也存在明显的局限性。其一,行政强制只能外在地强迫人们的行为,而难以内在地感化人们的内心或情感。其二,行政强制是一定的机构和一定的人员实施的强制,而实施行政强制的机构和人员的建设、培养、运作,都需要一定的经济乃至政治成本做支撑,也就是说实施行政强制是需要付出代价的。其三,一味强调强制性行政对民主自由权利很可能造成巨大威胁,并成为官僚主义丛生的温床,从而激化政府与大众的对立与矛盾。所以,政府的单纯强制性干预是不可取的。

具体行政行为是一系列有共同特征的行政措施的总和,人的需要如果无法从工作中得到满足,尤其是最迫切的需要无法满足时,便会产生我们之前预料到的行为——懒散、消极、不愿承担责任、反对任何改革、情愿随波逐流,而且不断提出经济方面的种种不合理要求。这样看来,我们似乎是搬起石头砸了自己的脚。指挥与控制的管理方式,在今天的状况下,都无法有效地激励人力资源为组织目标服务,失败的原因在于大多数人的生理需要和安全需要已经得到了一定满足,而社会需要、尊重需要和自我实现需要正占据主导,对他们来说,指挥和控制是无法发挥激励作用的。

通过广泛的观察与研究,社会科学家断定这些行为并不是人类与生俱来的天性,而是产业组织以及管理哲学、政策和实践的发展结果。马斯洛提出的需要理论,要解释为什么传统的管理方法存在缺陷,最好是从激励的角度进行分析。因为在今天的社会中,这些管理哲学所强调的人性需要,已经不再是人类行为的激励因素。由于非强制性行政行为采取方式的特殊性与有效性,因此更能满足双方当事人的利益需求,从而更好地实现行政目标。政府不再承担全能政府的角色,也不再事事管制,特别是对于经济活动慢慢放松了管制,改由市场说话,政府只扮演一个指导者的角色。

降低行政成本,提高行政效率,按照经济分析法学的观点,任何一项法律制度的设计都必须追求社会效益的最大化,即以较少的投入获得较大的产出。反观我国的强制行政,其付出成本太高,有悖于效益原理。非强制性行政行为的实施,有利于降低行政成本,提高行政效率,这是由非强制性行政行为的特点决定的。首先,非强制性行政行为具有利益的诱导性。行政行为是执行法律的行为,任何行政行为均须有法律根据,具有从属法律性,没有法律的明确规定或授权,行政主体不得作出任何行政行为。

行政行为具有一定的裁量性,这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。行政主体在实施行政行为时具有单方意志性,不必与行政相对方协商或征得其同意,即可依法自主作出。即使是在行政合同行为中,在行政合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面,行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。行政行为是以国家强制力保障实施的,带有强制性,行政相对方必须服从并配合行政行为。否则,行政主体将予以制裁或强制执行。这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的,没有行政行为的强制性,就无法实现行政行为的单方意志性。行政行为以无偿为原则,以有偿为例外。行政主体所追求的是国际和社会公共利益,其对公共利益的集合、维护和分配,应当是无偿的。当特定行政相对人承担了特别公共负担,或者分享了特殊公共利益时,则应该有偿的,这就是公平负担和利益负担的问题。

具体行政行为的类型有行政许可,对禁止的解除,行政许可不限于执照。行政强制措施对象:一是违法行为人;二是危害公共安全的人。行政强制措施不同于行政强制执行,行政征收特点是强制、无偿、不同于行政征用、行政征购。行政裁决,行政裁决与行政复议。行政裁决的对象是民事纠纷,行政复议的对象是行政纠纷。行政裁决的两个条件:一是法律授权行政机关解决;二是当事人提出申请。行政裁决的民事纠纷,违反行政管理的行为造成的损害赔偿争议。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。给国家和消费者造成损失的,责令赔偿损失,没收计量器具和违法所得,可以并处罚款。与行政裁决不同,行政调解、仲裁不是具体行政行为。

具体行政行为可以分为设定权利或者义务的行为,包括赋予权利能力和行为能力的行为,如颁发营业执照可以使一个新的民事主体诞生;设定某一权利或义务的行为,如对甲公民发放房屋产权证书。剥夺、限制权利或撤销义务的行为,对公民、组织已有的能力或权利,行政机关可以剥夺,如吊销某企业的营业执照;也可以限制,如海关扣留某走私嫌疑人是限制其人身权利,扣留他的进出境物品,是限制其行使财产权利;卫生局责令某企业停产整顿,是限制其经营权利。对公民、组织应承担的义务,行政机关可以撤销,如税务机关因某国有企业确有困难,根据其申请决定免除其应缴纳的所得税。变更权利或义务的行为。对公民、组织已有的权利或已经承担的义务,行政机关可以变更,如在发放了土地所有权证后,考虑到有不合理因素,又决定将其中一部分土地划给邻村所有,再如,税务机关根据某企业的申请减少了其应缴纳的税款。不行为,或称不作为。行政机关对于自己应当履行的职权不履行,称不行为或不作为。不作为不是否定行为,否定行为是已经作为了,比如公民甲申请营业执照,某工商局决定驳回,不予批准,这是否定行为。如果该工商局不予答复,不作决定,这是不作为。行政机关不行为也是一种具体行政行为。

总之,在对非强制性行政行为与强制性行政行为进行选择和转化的时候,应当有较为明确的分界线,在非强制性行政行为无效而转向强制性行政行为时,应当奉守非强制性行政行为优先、非强制性行政行为穷尽、强制性行政行为必要性原则。对非强制性行政行为进行法治化的关键是建构全面、科学、合理的程序、救济和责任机制,只有通过这三项制度的保障,才能实现非强制性行政行为的法治化目标。行政行为成立便对行政主体和行政相对方产生法律上的效力。一般说来,行政行为具有确定力,是指有效成立的行政行为,具有不可变更性,即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。对于行政主体来说,非依法定理由和程序,不得随意改变其行为内容,或就同一事项重新作出行为;对于行政相对方来说,不得否认行政行为的内容或随意改变行为内容,非依法也不得请求改变行政行为。行政行为具有拘束力,主要表现为对行政主体和行政相对方的拘束力两方面。行政行为具有公定力,所谓“公定力”,是指行政主体作出的行政行为,不论合法还是违法,都推定为合法有效,相关当事人都应当先予以遵守和服从,这是行政效率原则的要求。行政行为具有执行力,是指行政行为生效后,行政主体依法有权采取一定手段,使行政行为的内容得以实现的效力,如强制受罚人缴纳罚款。行政行为具有执行力,并不等于所有行政行为都必须执行,有些行政行为就不涉及强制执行问题。同时,也并不意味着行政行为在任何情况下都必须强制执行,一般来说,必须是在相对方拒不履行义务的情况下,行政行为才需要予以强制执行。