高校规章制度的法治化思考

余　立

高校规章制度是高校为了组织和处理各项行政工作，按照一定程序制定的，在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。从我国法律制度和高等教育体制的现实状况来看，与高校教职员工及学生有关的规范主要包括如下两大类，即属于法范畴的宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章；属于抽象行政行为范畴的地方教育行政机关制定的行政规则，及学校自行制定的内部教育处理规章制度(以下简称规章制度)。这两方面的规范都是高校教职员工、学生必须遵守的，也是他们正常学习、工作、生活的强有力保障，特别是高校内部的规章制度，更是与广大教职员工、学生息息相关。

一、高校规章制度的性质及效力

1.高校规章制度的性质

高校制定规章制度的权力来自于法律、法规及规章的授权。我们可以从以下两个方面界定高校规章制度的性质：

（1）高校规章制度不是法律法规，也不是行政规章和地方法规。高校虽然依法享有制定要求师生员工共同遵守的规章制度的权力，但从性质上来看，高校的制度与国家法律法规及规章有着本质的区别。高校的内部管理制度，不属于法的范畴。

（2）高校规章制度是一种准抽象行政行为。在法律授权范围内，高校的管理行为，运用行政权力，针对不特定的对象，并可反复适用，具有普遍性和持续性，与其成员具有不平等的法律地位，其实施行政管理活动的行为符合抽象行政行为的基本特征。但高校又不是行政机关，高校对学生的管理表现为一种准行政法律关系，因此，相应的规章制度属于准抽象行政行为。

2.高校规章制度的效力

在高校管理中，凡涉及教职工及学生的公民基本权利，如受教育权、人身权、财产权等的重要事项，不属规章制度的规制范围，应适用法律保留；以行政权力的分类看高校规章制度之效力，其行使的行政权力有内部行政权力和外部行政权力之分。凡是涉及公民基本权利的事项，就是高校与公民间的关系，属外部行政权力的行使，应受到法律保留的限制；而内部行政权力的行使则是组织与内部成员的关系，可使用内部规则。

二、高校规章制度建设存在的问题

高校规章制度是高校管理的直接依据，是高校的“法”，其制定类似于“立法”活动，所以，高校规章制度的制定应符合法律、法规的相应程序，应具有前瞻性、连续性、科学性和相对稳定性。目前，高校规章制度制定中存在制定程序、内容不规范等问题。

1.规章制度制定程序不规范

规章制度制定程序不规范是影响规章制度质量提高的“瓶颈”。目前，许多高校在制定规章制度时，一般是职能部门认为工作需要了，就提出并组织人员起草相应的规章制度，在一定范围内讨论和征求意见并修改，经主管校领导同意或有关会议审议后即颁布实施。这样的程序在几个主要环节上存在明显问题：一是没有立项审批环节，对拟制定的规章制度缺乏必要性和可行性的审查。二是对草案内容的审查机制不健全，使得草案“带病”接受最终审议。三是征求意见工作由于没有法规部门或人员的参与，征求意见的过程和对意见的处理上往往受到起草部门意愿的影响，有时难以起到真正的效果。四是没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节。按照这样的程序来制定规章制度就显得十分随意，质量也难以保证。

2.规章制度内容不规范

规章制度内容不规范，给规章制度的执行设置了无形的障碍。我国2002年1月1日施行的《行政法规制定程序条例》第5条明确规定:“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。”该条例对行政法规的内容进行了规范，高校规章制度虽然不属于行政法规，但属于规范性文件，在制定中也应参照执行。目前，高校规章制度由于原则性表述过多，有些规章用语比较空泛、模糊，不利于其执行。例如，某高校《本科生学籍管理规定》中规定“学生应主动向院(系)教学主管部门、学校注册中心咨询重修(重考)或缓考的有关事项，按要求在规定时间内到注册中心办理重修(重考)或缓考手续，否则后果自负”，却没有明确规定不按规定办理的后果或处罚措施；同一所高校学籍管理工作文件名称不规范，针对本科生的叫“本科生学籍管理规定”，而针对研究生的叫“研究生学籍管理办法”；许多规章制度的标题都带有“试行”或“暂行”字样，而且一直都是“试行”或“暂行”；在格式方面，规章制度的章、节、条、款编排混乱等。

3.规章制度体系不完善

近年来，我国高校在教学、科研和社会服务等方面进行了全面改革，在新形势下不断出现新情况、遇到新问题，但在实际工作中由于相应的规章制度建设没能及时跟上，造成许多高校规章制度体系的不完善。主要有以下表现：一是制度不配套。对一些原则性的规定，没有制定具体的实施细则或办法，使得这些规定无法真正落实；只有管制性的制度，没有救济性的制度；只有正面的规定，没有责任追究条款。二是实体性制度多，程序性制度少。过去，我们在“重实体、轻程序”观念的影响下，制度设计中普遍存在着忽视“正当程序”的问题。比较突出的是申诉权的缺失。三是应急性制度多，前瞻性制度少。科学的制度建设和高质量的制度要有前瞻性、创新性，制度本身要有“造血”的功能。而目前高校的规章制度，应急性的内容多，内容具有前瞻性和“造血功能”的少。四是主体混乱，政出多门。各部门自行其是，往往就同一事项作出了不同的规定，重复或交叉制定规章制度。如某高校的《学位授予工作实施细则》对学位授予工作作出了详细规定，但在该校的《学籍管理规定》中又作了规定，且内容不完全一致。五是内容冲突。在一些高校的规章制度中，或多或少存在规章制度内容不一致或冲突的问题。一种情况是不同职能部门制定的文件之间内容不一致或冲突，另一种情况是同一职能部门先后制定的文件之间内容不一致或冲突。

三、高校规章制度法治化的路径

依法治国的前提是有法可依，依法治校的前提是有规章制度可依。鉴于规章制度在依法治校过程中的地位和作用，规章制度法治化也随之提到议事日程上来。

1.遵循规章制度建设的一般原则

（1）合法性原则。高校规章制度制定的合法性主要体现在内容合法、程序合法、执行合法3个方面。内容合法是指高校规章制度的内容要符合法律的规定；程序合法是指高校规章制度的制定过程要符合法律的规定；执行合法是指高校依据规章制度处分师生员工的违规行为时要符合法律的规定，要由执行主体依据一定的程序进行。高校虽然享有处分权，但并不是其任何一个部门都可以行使处分权，高校要明确能够行使处分权的部门，要把握执行的度，不能违反法律、法规的相关规定。

（2）公平正义原则。公平正义作为一种崇高的价值理念，是人类社会孜孜不倦追求的理想。追求公平正义的价值取向是现代社会人们的一种法治理念。高校在规章制度的制定中也要遵循公平正义的原则，使学校各方面的利益关系得到妥善协调，只有学校和师生员工之间的矛盾得到正确处理，师生员工的积极性、主动性、创造性才能得到充分发挥，师生员工才能够平等友爱、融洽相处。所有这些都是公平正义得到实现的标志，同时公平正义又是和谐校园建设的重要基础和保障。

（3）以人为本原则。以人为本是指高校规章制度的制定要充分体现平等、民主、人权，强调各项规章制度要以人的发展和利益为首要考虑因素，反对用外在价值尺度来衡量和评估人类活动的价值意义。高校规章制度的价值就是要建立在对教育活动中每一个体“人”的地位的承认及对其人格、权益的充分尊重基础上。高校在规章制度的制定中坚持以人为本、遵循教育规律和学校实际、增强规章制度的规范性，是规章制度建设的基本要求。

2.严格按程序制定规章制度

高校的规章制度是一套科学的制度体系，不同的规章制度并不是零散的、不相关的，而是系统的、相互衔接的。因此，规章制度必须按照程序制定。高校制定规章制度的程序一般应为：立项、起草、审核、决定、公布、解释、修改和废止。其中，起草、审核、决定、公布是必经程序。

（1）立项和起草。高校校长办公会或党委常委会确认有必要制定规章制度的，可以授权相关职能部门、单位负责起草；职能部门、单位认为有必要制定规章制度的，应当向学校提出立项建议，对制定规章制度的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，报学校法制部门审核；立项审核通过且经主管校领导同意后，由有关职能部门、单位具体负责起草。起草部门或单位应当就规章制度涉及的主要问题开展调查研究，对涉及其他部门或单位职责的，应当征求其他部门或单位的意见。起草部门或单位与其他部门或单位有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商仍不能取得一致意见的，应当在上报规章制度草案时说明情况和理由。

（2）审核。规章制度起草工作完成后，起草部门或单位将规章制度草案、说明以及有关材料，报学校法制部门初审。报请审核的规章制度草案由起草部门或单位主要负责人签署；几个部门或单位共同起草的，由几个部门或单位的主要负责人共同签署。规章制度草案经初审通过后，由主管校领导主持，召开由起草部门或单位、有关专家、规章制度的管理服务对象代表等参加的专题办公会，对规章制度草案进行审议。涉及全体教职员工和学生基本权利与义务的规章制度草案，应实行公示制，向全校公布，征求意见，必要时举行听证会。

（3）决定、公布与解释。规章制度草案经审核后，应由主管校领导签署意见，报请校长或党委书记审阅同意后，提交校长办公会或党委常委会讨论。经校长办公会或党委常委会讨论通过的规章制度，由学校按照公文处理办法的有关规定印发文件，予以公布。规章制度解释权由校长办公会或党委常委会统一行使。校长办公会或党委常委会可以授权职能部门、单位对规章制度进行具体解释。

（4）修改和废止。规章制度起草部门、单位应当经常对规章制度进行清理，根据实际情况的变化，以及有关法律法规和国家方针、政策的调整情况，对已公布的规章制度及时修改或废止。规章制度修改或废止后，应当及时公布新的规章制度，在新的规章制度中明确原规章制度废止的时间。

3.重视学校法制工作部门在规章制度建设中的作用

依法治校是依法治国基本方略在高校的具体体现，实现依法治校既需要提高管理人员的法律素质，在内部创造依法管理的条件，也需要具有较高政治素质和业务素质的法制工作部门为学校规章制度的建设出谋划策，切实维护师生员工的合法权益，实现依法治校的最终目标。

随着我国高等教育体制改革和法治进程的不断深化，学校内外部环境发生了巨大的变化，面临着各种复杂的法律关系和日益增多的法律问题。从学校的长远发展和现实需要出发，高校应当设置法制工作部门或者法律顾问室，参与制定和负责审核学校各项规章制度，清理、修订已有的规范性文件，保证其合法性、合理性、实效性。在高校规章制度建设中，学校法制工作部门可以从制度和管理上，在规章制度的立项、起草、审查、签发、实施等方面积极发挥作用，最大限度地保证规章制度的合法性。

4.在规章制度中要完善问责内容

制度的导向性在于告诉人们可以做什么、不可以做什么，表现为权利性规范和义务性规范的统一。制度的规范性在于权利的实现如何保障和义务的违反如何惩处两个方面。因此，在高校规章制度内容的设计上，既要有保障权利如何实现的内容，又要有违反义务和规定如何惩处的条款。实践中，很多高校的规章制度只从正面规定了如何做，却没有跟进相应的责任追究条款，大大削弱了制度的权威性。

要在高校规章制度的建设中完善问责内容，以增强规章制度的实效性、严肃性和可操作性。高校规章制度的问责条款应该包括以下内容：一是构成条件。构成条件是责任追究的前提，首先，条件应该对应正面规定穷尽违反的各种情形，不得漏项，否则就会产生制度的漏洞；其次，条件的表述应该明确具体，防止弹性和歧义。二是认定主体。认定主体是界定行为人的行为符合责任追究条件的有权机构。三是认定程序。这是指认定的步骤、方式、报批程序等方面的问题。四是问责条款的具体内容。内容必须明确具体，要有一定弹性，但弹性不能过大。■

（作者单位：北京工业大学）

[责任编辑：蔡桂兰]