当前民行检察监督存在的主要问题及对策

韩 羽

我国经济形势经过多年的高速增长,进入了一个整合时期,检察机关的民事行政检察工作也走上了快速发展的时期,由于社会改革而形成的矛盾增多,而造成这个时期的民事、经济审判工作中执法不公的问题比较突出,民事行政检察工作顺应了社会的需要,较好地发挥了法律监督作用。但民事行政检察工作还存在一些问题,对此,笔者结合检察工作实际,对民行监督存在的问题及对策加以探讨。

一、当前民行检察监督存在的主要问题

我国民事诉讼法第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动进行法律监督。”这一规定赋予人民检察院对民事审判活动进行法律监督的职能,但是,对于检察机关如何监督,只有民事诉讼法第一百八十五条至一百八十八条规定的人民检察院对已经发生法律效力的民事判决、裁定有四种情形之一的应当按照审判监督程序提出抗诉,抗诉案件应制作抗诉书和人民检察院派员出席抗诉案件再审法庭等问题,而对于检察机关如何行使抗诉权和对民事审判活动中的其他违法行为如何监督没有明确规定,首先是现行法律对民事、行政检察监督的立法尚不完善。其次还存在一些主客观方面的原因,致使民行检察监督在司法实践中处于薄弱环节,具体表现在:

(一)现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。在民事诉讼法中,关于民事诉讼检察的规定,总则和分则不相一致。总则规定检察机关有权对民事审判活动进行监督,规定的范围十分宽泛。但是,在分则中,只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾的法律规定面前,检察机关的民事检察监督进退两难。按照民事诉讼法的规定,检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督,但由于分则中没有具体规定,任何一个法院都可以法律没有明文规定为理由,拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督;检察机关仅仅按照分则的规定,对已经发生法律效力的判决、裁定进行监督,放弃对民事审判活动的全面监督,有悖于总则规定的精神;然而,按照总则的规定实施全面监督,则没有分则的法律依据。

(二)民事抗诉案件改判率低,审判周期长。实践中,当事人到检察院申诉后,检察院通过阅卷发现确有错误的,提出抗诉后,法院却坚持不改的情况时有存在,使得案件的改判率偏低,无形中打击了当事人的申诉积极性,另外,现行民事诉讼法未规定抗诉案件再审期限,人民法院接受抗诉案件后“久拖不审”、“久审不决”,明显造成抗诉案件周期长、速度慢的现象,不利于及时纠正错误的裁判,不利于保护当事人的合法权益,某种程度上也削弱了检察机关的权威,一些申诉人也因此对向检察机关申诉失去信心。

(三)检察机关对民事法律监督的范围过于狭窄。现行民事诉讼法仅规定了检察机关对人民法院已生效的确有错误的民事判决、裁定有抗诉权,除此以外的民事调解、民事案件的执行以及对国有资产流失、检察机关提起公益诉讼等问题则处于监督的空白状态。而实践中,人民法院以调解方式审结的民事案件占相当大的比例,调解错误的也为数不少。再说民事案件的执行难,也是司法实践中人民群众呼声较大的问题。群众普遍反映赢了官司,没有执行到,拿到的判决书等于一纸空文,还要多支出一笔诉讼费。实践中,我们不止一次收到过有关民事案件执行难的申诉材料,从这些申诉材料来看,民事案件的执行权确实应该受到监督制约。有的案件执行过程中法院让当事人举出被执行人有可供执行财产的证据,虽然当事人明知被执行人有可供执行的财产,由于受到能力和权力等客观条件的限制,当事人只能提供一些线索,然后请求法官去查证。但是法官却以被执行人无可供执行的财产为由中止执行,使当事人的合法权益得不到保障。

(四)法院接受监督意识不强。检察机关按照审判监督程序对生效的民事行政判决、裁定提出抗诉,目的是为了维护国家法律法规的统一正确实施,但法院对检察机关抗诉这一监督方式,由于认识不到位,在执法实践中常常出现不配合、不支持检察机关的抗诉工作,甚至人为地制造重重障碍等情况。具体表现在:一是原审承办人发现检察机关受理其所办案件被审查后,不积极向档案室交卷,或推诿说卷已交到档案室,用相互推诿的方式,阻扰借卷;二是抗诉案件被裁定指令原审法院再审后,法院迟迟不开庭,或开庭后迟迟不判决,导致案件被长期搁置。

二、加强民行检察监督的对策

(一)建议在民事诉讼法分则中规定检察机关有权对民事审判活动实施全程监督。现行的民事检察监督仅限于民事诉讼法第一百八十五条规定的“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”,即所谓的“事后监督”。但从司法实践的现状来看,这种“事后监督”模式已不能适应不断发展变化的新形势的要求。为了有效地保护国家和集体财产,维护当事人的正当、合法权益,维护司法公正和司法权威,就必须加强对民事审判的法律监督,将检察机关对民事审判活动的监督阶段由现在的“事后监督”拓展至包括“事前监督”、“事中监督”和“事后监督”在内的全程监督,使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权。这样才能使民事诉讼法总则和分则关于民事检察制度的规定相一致。

(二)突出重点,从办理抗诉案件的各个环节提高效率。一是接到当事人的申诉后,及时确定承办人对申诉线索进行审查,对于符合法律规定的受理条件的,及时决定受理。二是承办人受理后,及时结合判决书、当事人申诉状及证据材料,查阅有关法律资料,进行审查。三是及时办理借卷手续,到法院借阅原审卷宗。四是审阅法院卷宗及申诉材料,对符合立案条件的,及时讨论并决定立案。五是对自己认为可能符合抗诉条件的案件,及时向上级检察机关汇报。六是及时制作相关法律文书,向上级检察机关提请抗诉。七是上级检察机关对符合抗诉条件的,及时向同级人民法院抗诉。八是上级法院裁定指令再审后,及时与法院协调沟通,督促法院尽早开庭。九是法院开庭后,与法院及时沟通,达成共识,促使法院改判。

(三)对民事检察监督的范围应通过立法途径进行拓宽和完善。一是赋予检察机关对民事案件的起诉权。现行民事诉讼法仅规定检察机关对民事案件有抗诉权,而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化,新情况新问题不断出现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体,或有主体无力起诉、起诉不力,致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然,运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。完整的监督权应包括起诉权、监督审判权、抗诉权。但是由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利,这就给实际操作带来了许多困难。因此,笔者建议完善我国民事立法,赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利,并对检察机关在公益诉讼中的地位等作出明确规定,以增强操作性。当然,检察机关对民事案件的起诉权不是无限的。根据我国现阶段的实际情况,笔者认为,法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权:第一是直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件;第二是国有资产严重流失案件;第三是其他公共利益受到损害的案件。二是把执行列入民事检察监督的范畴。民事诉讼法第十四条规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。审判活动就包括了执行程序,因而执行阶段同样应受检察机关的监督。人民法院在民事案件执行程序中存在错误或违法的,检察机关应有权监督。检察机关接到申诉后,经审查,如发现人民法院的裁判确有错误的,尚未执行有权对民事审判活动实行法律监督。审判活动就包括了执行程序,因而执行阶段同样应受检察机关的监督。人民法院在民事案件执行程序中存在错误或违法的,检察机关应有权监督。检察机关接到申诉后,经审查,如发现人民法院的裁判确有错误的,尚未执行或正在执行的,检察机关有权立即向人民法院发出“暂缓执行通知书”,待人民法院按照审判监督程序再审后,按照再审的裁判一并执行。

(四)加强协调与联系,争取法院的支持与配合。民行检察工作离不开法院的配合与支持,要主动与法院沟通联系,正确处理好监督与配合、监督与制约的关系,既要强调监督中的配合,也要强调配合中的监督。可通过召开联席会议的形式,在调卷、出庭、改判,检察建议、支持公诉等环节上加强协调配合,对抗诉的案件做到庭前沟通,庭后协调,通过监督、配合与制约,促进检、法两家统一思想认识,努力畅通民行检察监督工作渠道。为此,应坚持院领导与法院领导、科长与法院对口业务庭长、承办人与法院再审承办人、内勤与法院负责借卷人等多个方面、各个层次的沟通协调。如在调卷问题上,内勤通过与法院审监庭内勤多加强联系,勤跑、勤问、勤联系、勤参与,力争使卷宗尽快调出;对已经指令再审的案件,应及时督促法院加快审理节奏,尽早开庭,并加强与法院的相互沟通,交换看法,统一思想认识。使法院乐于接受检察机关的抗诉监督,能够及时审理再审案件,及时采纳检察机关抗诉意见,及时改判。□

(编辑/永安)