浅论如何破解民事行政检察办案倒三角问题

摘 要 民事行政检察是检察机关的一项重要的法律监督职权和检察业务，基层民行检察是民行检察监督体制中的重要组成部分。但实践中由于立法的不完善和民行检察制度的不健全等因素，民行检察办案结构“倒三角”问题普遍存在，严重影响了检察机关的法律监督职权的全面发挥，也阻碍了基层检察院民行检察工作的深入健康发展。本文就实务中民行检察办案结构倒三角的问题，试论其产生的原因、提出几点破解的思考。

关键词 民事 行政 倒三角问题

作者简介：安家莲，南阳市卧龙区人民检察院政策研究室主任，研究方向：刑法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.197

一、民事行政检察办案结构倒三角问题的由来

民事行政检察，是在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关对民事诉讼活动和行政诉讼活动依法进行监督的诉讼法律制度。多年来，民事行政检察工作，由于立法不完善，民行检察法律制度不健全等因素，严重阻碍了民行检察监督工作的健康发展。在司法实践中由于《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，只有上级检察院才能对下级法院的生效判决、裁定、调解提出抗诉，即现行法律并没有确立“同级审、同级抗”的制度，导致了检察机关民行检察办案结构呈“倒三角”结构。上级院办案人员少，办案数量越来越多；下级院尤其是拥有70%以上民行干警的基层院民行部门因不具有抗诉权，工作量不“饱和”。这种“倒三角”问题严重影响了民行检察工作的全面健康发展。

二、民事行政检察办案结构存在倒三角问题的原因

（一）民行检察立法过于原则，缺乏可操作性

1.虽然民事诉讼法规定了人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督，但在具体的实施过程中规定了抗诉的监督方式，即只能作出终审判决、裁定、调解的法院的上级检察院向同级人民法院提出抗诉。

2.在现有司法程序中，基层检察院不能对确有错误的同级法院生效裁判实行直接的法律监督，只能作为上级检察院的一种协助力量，客观上使其法定职权受到一定程度的削弱，也影响了基层检察院的工作积极性。

3.根据民事诉讼法的规定民事抗诉案件应由做出生效裁判的上一级人民法院审理，但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上发回原审法院再审，其结果就是上级检察院抗诉，下级法院再审，基层检察院受上级院委托出席再审法庭，形成检察机关和审判机关的不对等关系。

4.现行民诉法将检察建议列为了检察机关行使监督权的另一法定方式。但是法律未赋予检察建议强制执行力，使得被建议者对人民检察院民事行政检察建议往往采取置若罔闻或者消极敷衍的态度，从而软化了民事行政检察建议的监督效果。

（二）基层检察院民事行政案源匮乏

1.抗诉案件改判率低，审判周期性长导致检察机关民行部门的公信力降低。

2.现行民诉法进一步缩减了民事抗诉案件数量。

三、破解民事行政检察办案结构倒三角问题的措施

（一）健全民行检察法律法规

1.建议修改民事诉讼法和行政诉讼法，通过立法程序和司法解释，规范基层检察院抗诉权。民行检察不能同级抗诉是制约当前民行检察工作的瓶颈问题，也是各地基层检察院工作发展的最大阻力。

2.通过立法程序和司法解释，赋予检察建议必要的强制执行力。法律未赋予检察建议强制执行力，使得民事行政检察建议在实践中往往被束之高阁。人民检察院民事行政检察建议从法律层面来讲，缺乏“刚性”和足够的权威，对被建议单位不具有必然的服从和接受的强制性。

（二）拓宽基层民行检察案源渠道

1.加强与司法部门的合作，建立检察工作联系制度。基层检察院要与司法局建立经常性工作联系机制，基层院民行部门要在司法局所辖的各乡镇司法所、法律服务所和律师事务所设置检察工作联系点和聘请检察联络员，并建立必要的工作联系制度。通过检察工作联系点及检察联络员的配合与宣传、律师和基层法律服务工作者代理申诉等途径，使民行申诉案件的来源渠道更宽、范围更广。在基层广泛建立“民事行政检察工作联系点”，制定《民事行政检察工作联系制度》，成立联系点工作组，深入一线、问计于民、问需于民，经常性的开展民事、行政等法律法规的宣传提高群众的知晓率。民行干警要定期到群众联系点开展走访活动，深入基层、深入群众，充分掌握社情、民情，提供法律咨询，畅通群众的申诉渠道，了解诉求，发现案件线索，将矛盾纠纷纳入正当的诉求渠道。

2.加强与法院的沟通协调。基层检察院要积极与法院沟通协调并与同级法院会签关于《加强两院民行审判、检察工作的协作意见》等文件。“同步监督原则”是检察机关开辟案源渠道的方式，可以及时掌握那些选择到法院申诉而没有向检察机关申诉的案件情况，在同步审查之时，发现提抗案源。

3.保持上下院工作联系，互通案件受理情况。对属于基层院管辖的案件，上级院应当及时转办或交办，解决“倒三角”问题。上级院也要加强对下级院的业务指导，使基层院能更好的开展民行检察工作。

4.探索民行监督新途径，拓宽民行案源。一是探索民事执行活动监督的新途径。二是探索检察建议作用发挥的新途径。三是探索对民事调解书监督的范新途径。四是探索检察人员调查核实权的运用途径。五是探索民行部门提起公益诉讼的新途径。

（三）构建民事行政检察一体化办案机制

1.在民事行政办案环节上整合资源，优化配置，构建“民事行政检察一体化”长效管理机制。针对市级以上检察院人少案多，基层检察院人多案少这种案源不平衡等问题，打破上下级别与辖区界限，把有限的民事行政检察案源进行整合、优化配置，打造一个统一、透明、高效的“民事行政检察一体化”案件管理平台，有效发挥民事行政检察监督的整体效应。

2.改提请抗诉制为建议再审备案制，建立和完善上级院交办、上下级院联办制度。基层院对当事人申诉、自行发现、上级院转办的等抗诉案件线索，按照立案权限分别进行处理。基层院有权立案审查的案件由基层院受理、审查终结，向基层人民法院提出再审检察建议并报有权提出抗诉的检察院备案，出席再审法庭，或者依法作出其他处理决定。基层人民法院对再审检察建议裁定不予再审、逾期没有作出裁定，以及基层院收到的本院无权立案审查的案件线索，报送由有抗诉权的检察院受理、立案、确定承办人，并制作好相关法律文书，然后交基层检察院的承办人以立案检察院的名义办理。在办案过程中，立案检察院承办人要经常询问基层检察院承办人办理情况，有针对性地给予指导，对审查终结报告审查合格后提交集体讨论，并通知基层检察院承办人携带所有案卷材料参加集体讨论、移送所有案卷材料，制作终止审查决定书或者不抗诉决定书、再审检察建议书、抗诉书等法律文书。基层检察院承办人要与立案检察院承办人联系、讨论，做好和解工作，或者制作审查终结报告，参加立案检察院的集体讨论，受上级院指派，对抗诉案件出席再审法庭，对终止审查、不抗诉案件做好息诉工作。这样既可方便当事人，有利于做当事人的和解、息诉工作，又可减少审查环节，解决民事行政检察工作“倒三角”状况和上级检察院调卷不便等问题，通过联办跟班更可提高基层院民事行政检察干警的办案水平。

3.基层检察院内部刑民整合，统一领导。查处渎职犯罪是开展民事行政检察工作的重要保障措施。民事行政检察部门、反渎职侵权部门可以归同一个副检察长分管，两部门既各司其责，按规范履职，互相制约，又互相支持，解决民事行政检察监督力度不足，解决因部门分工带来的协调难而不愿移送案件和人们反映司法不公越来越强烈而查处司法工作人员渎职犯罪急骤下降的问题，提高查办渎职犯罪案件的办案质量。

（四）建立以纠错为中心的多元化监督格局

1.对人民法院民事行政执行开展法律监督。这是基层检察院民事行政检察的首要工作。在我国现行司法体制下，法院内部执行监督机制不足、法院外部执行监督机制功效甚微而无法弥补现行执行救济制度的不足，产生了获得公正裁判而当事人的合法权益未能得到有效保护的怪象，特别是抗诉改判的案件。从实现司法公正的客观要求的角度分析，执行检察监督是执行本质的内在要求、是遏制“执行乱”现象的必然选择、是缓解“执行难”现象的客观需要。作为基层检察院，对民事、行政案件没有抗诉权；当事人对一审生效裁判不服必须先向人民法院申诉，基层院受理不服裁判申诉案件基本为零；但同时绝大多数执行案件在基层法院。把执行监督放在基层院民事行政检察工作的首位，有利于强化执行监督观念，加大执行监督力度，提高执行监督效果。

2.办理上级院交办案件和违法调解、自行发现法院裁判错误案件，做好和解、息诉工作。对上级院交办案件按民事行政检察一体化办案机制办理。办理违法调解、自行发现法院裁判错误案件，按照再审检察建议、抗诉与和解、息诉并重原则，对没有损害国家利益、社会公共利益的案件，先利用检调对接机制做和解息诉工作，无法达成和解协议的再提出再审检察建议或者报送有权抗诉的检察院提出抗诉；对有损害国家利益、社会公共利益的案件，发出再审检察建议或者报送有权抗诉的检察院提出抗诉。对不符合抗诉、再审检察建议条件的案件做好息诉工作。

3.开展违法调查。基层院民事行政检察的日常工作应当将监督的重点从裁判结果转向诉讼过程，充分、慎重地用好调查，保证监督的权威和实效。民事行政检察部门开展违法调查是提高监督力度、质量、效果的重要监督措施。在履行民事诉讼、行政诉讼、行政执法检察监督过程中，要利用开展违法调查为抗诉、检察建议、纠正违法、息诉、督促起诉、支持起诉、提起公益诉讼提供依据，要将涉嫌职务犯罪、严重违纪案件移送有关机关处理，促进监督意见的落实。

4.积极开展督促起诉、支持起诉，探索行政执法检察监督、提起公益诉讼，拓宽监督渠道，保护国家利益、社会公共利益、弱势群体利益。

参考文献：

[1]高洁.检察建议在民行监督中的应用.人民检察.2000（2）.

[2]张穹主编.人民检察院刑事诉讼理论与实务.北京：法律出版社.1997.