“乡财县管”改革中两级财政的职能定位

赵　娜　姚绍学

提要“乡财县管”改革是针对县乡两级基层财政领域的、阶段性的局部尝试性政策调整，它直接缘起于基层财政困境与债务危机的社会背景。在“乡财县管”实施过程中，县乡两级财政的合理定位至关重要。本文主要分析县乡两级财政的主要职能。

关键词：乡财县管；财政职能合理定位；乡级财政职能“越位”

中图分类号：F812文献标识码：A

从1994年开始，我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而，该体制仍然带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少问题。其中突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上造成并加剧了基层政府的财政困难。而且伴随着农村税费改革的推进和农业税的减免，县乡财政危机越来越表现出不断加剧的趋势。为建立科学规范的公共财政管理体制，帮助乡镇财政尽快摆脱困境，促进乡镇财政尽快走上良性发展之路，2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》明确提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”。根据此通知，从2003年起各地纷纷开始了“乡财县管”的试点，在中央的推动下“乡财县管”改革在各地迅速铺开。

根据财政部发布的关于实行“乡财县管”改革的文件，“乡财县管”是“乡财县管乡用”的简称，它是指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。“乡财县管”改革是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措，改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。

“乡财县管”后，各级地方政府权利、职能都有所变动，因此要重新定位各自的权责范围。县乡两级政府财政职能的合理定位，对改革的成效至关重要。所谓政府的财政职能合理定位，是相对于目前地方政府经济管理职能存在的“越位”、“错位”和“缺位”而言的，就是地方政府要不断转变职能，从直接参与生产经营活动，代行企业和市场职能转向提供“公共产品”和“公共服务”，建立和维护市场秩序，为微观经济主体创造良好的发展环境。

一、“乡财县管”改革后县级财政的主要职能

县级财政属于农村财政的核心级次，由县财政和县级市财政组成。从我国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替和政府体系如何变化，县级政府始终是最基本的一个层级。“郡县治，天下安”，县级政府在国家的治理中一直发挥着基础作用。从目前看，县级财政向全国70%以上的人口提供70%的县域公共服务，可见县级财政在农村公共财政体系中的地位之重要。实行“乡财县管”后，县级财政的主要职能应该是：（1）提供县域范围内的公共产品，包括政权建设、维护本辖区治安、县级公路、农田基础设施、医疗卫生等；（2）与上级政府共同提供本辖区内的外溢性公共产品（如农村义务教育等）和对上级政府的有条件转移支付进行管理并提供配套资金；（3）对乡级财政提供财政支持，并对乡级财政行使监督职能；（4）贯彻执行上级政府的财政政策。

二、“乡财县管”改革后乡级财政的主要职能

乡级财政由乡财政和镇财政组成。从1984年进行建立乡镇财政试点，到1985年财政部颁发《乡（镇）财政管理试行办法》和正式建立乡级财政，乡级财政已经历了20年的发展历程。期间，乡级财政在促进地方经济发展方面起了许多积极作用，但也逐渐成为存在缺陷和问题最多的一级财政。乡级财政问题的根源主要是较长时期内在职能定位上存在严重的“越位”和“缺位”，而“越位”又是导致乡级财政能力低下以至“缺位”的关键原因。反思乡级财政职能的“越位”问题，对于乡级财政职能的正确定位和现阶段的农村公共财政体系建设具有至关重要的意义。当然，在农村税费改革前后，乡级财政的职能范围已经有了不小的变化。农村税费改革以前，乡级财政职能“越位”问题相当突出，主要表现在：（1）农村义务教育属于全国性公共产品，本应由较高层次的政府提供，但实际一直由最基层的乡级财政承担，这不仅使其本身不堪重负，也严重影响了农村义务教育的发展；（2）民兵训练属国防职能范围，也是典型的全国性公共产品，乡镇政府可按属地原则承担相应的组织管理职能，但不应负担其经费供给。乡级财政承担民兵训练经费更是明显的职能“越位”；（3）辖区内道路交通、治安、医疗卫生等项目属于地方性公共产品，应由县乡两级政府共同提供，但县级政府往往凭借其强势地位把过多的责任压在乡镇一级；（4）在政企分开的原则下，招商引资，甚至投资办企业之类的事务，本不属于政府的公共职责，但一些上级政府部门往往把它作为对乡镇进行政绩考核的重要指标。在错误政绩观的驱使下，乡级政府投资办企业的情况较为普遍，不少乡镇因此而欠下巨额债务。可以说，税费改革以前，乡级财政运行困难，沦为“吃饭财政”，甚至连“吃饭”都难以满足，以及大量的制度外收费、违规债务的出现，都与乡级财政职责压力过重有关。税费改革过程中，随着“三提五统”、农业特产税和农业税的相继取消，对一些明显不属于乡级财政的事权进行了较大程度的分流改革。例如，对农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等外部性公共产品和跨乡镇公共产品的支出责任已全部或部分上移至其他财政级次；对属于村级自治范围内的公益事业，要求通过“一事一议”筹资筹劳程序在村级范围内自行解决；原来由财政提供经费的经营性事业单位逐步与财政脱钩等。

农村税改后，随着乡镇资金自筹制度的取消，乡镇财政的收入来源主要依靠上级财政的转移支付与本级财政税收的按比例分成。其收入来源只能基本维持乡镇机构及工作人员“吃饭”供给。加之教育、民政、优抚、计生等上级转移支付资金与乡镇机关的人员工资等已由县财政统一直拨或直发，乡镇财政作为一级独立核算的财政实体，已基本丧失了独立性，其职能职责也由“实”到“虚”发生了质的变化。

实行“乡财县管”，必须进一步转变乡镇政府财政职能。乡镇财政应当适应新形势，推进职能转变，将工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上。总体思路是“转换乡镇财政职能，调整县乡财政体制，控制乡镇政府债务，强化财政监督职能”，更好地适应农村经济发展和社会进步的需要。根据各地乡镇经济和社会发展的实际，税费改革后，特别是国家免征农业税、农业特产税后，乡镇财政应由过去收入征税型向财政资金的管理、监督、服务型转变。乡镇级单位的会计集中核算、村财乡管、涉农专项资金管理以及国家对农民的直接补助项目兑付都成为乡镇财政管理监督服务的重要内容，乡镇财政仍承担和发挥着其他机构不能替代的作用。因此，在新的形势下，乡镇财政职能必须随着乡镇政府职能的转变而转变，乡镇财政的职能应界定为服务、管理和监督，由过去注重征管向注重服务监督转换，即贯彻落实国家惠农政策，管好财政涉农资金，做好乡镇和村级财政财务管理，维护基层政权组织的正常运转，监督乡镇政府预算单位的收支，以农为本，服务乡镇，服务农民，服务农村。具体承担的主要职责应包括以下方面：（1）宣传国家财政政策，确保财政法律、法规在广大乡镇农村的贯彻执行；（2）负责乡镇预算编制、预算管理，对乡镇财政供养人员实施动态监管，及时向县级财政反馈人员变动信息；（3）监督管理乡镇单位财务收支活动，保证基层政权的正常运转；（4）服务农村村级组织，开展村财乡管业务；（5）对乡镇各类专项资金，如扶贫、救灾、教育、计生、天然林保护、以工代赈、基础设施建设资金等使用情况进行监督；（6）对乡镇单位的资产、债权债务实施监督、管理，并接受县财政委托对上划县级管理单位的资产、财务实施监管；（7）管理乡镇非税收入、各种财政性票据，监督国家收费政策和“收支两条线”规定在乡镇的贯彻落实；（8）负责村组干部工资兑现、农村五保户等优抚对象救助金的发放以及农村合作医疗等社会保障资金的管理。从我们上面的分析来看，实行“乡财县管”有助于将乡财政职能从原有的发展乡村经济、组织财政收入为重点转移到服务、监督为重点；换言之，实行“乡财县管”改革，关键是要转变乡镇政府的职能。

（作者单位：1.河北经贸大学财税学院；2.河北省财政厅）

参考文献：

[1]“农村税费改革与农村公共财政体系建设”课题组.农村税费改革与农村公共财政体系建设[J].经济研究参考，2007.20.

[2]“广西乡财县管改革研究”协作课题组.广西乡财县管改革研究[J].经济研究参考，2008.11.

[3]王桂梅.“乡财县管”的利弊分析[J].辽宁行政学院学报，2007.3.