“省管县”体制改革与区域经济发展

刘亚品

提要本文从地方行政区划新构想中的“省管县”体制改革视角，谈谈其与区域经济发展的相关联系和重要意义，并通过浙江省试点改革的成功案例举例说明。

关键词：“省管县”；区域经济发展；地方行政区划；体制改革

中图分类号：F207文献标识码：A

一、研究背景

1、在全球化背景下，世界经济的发展、国家的竞争，更多地体现在国家的下一个层面——区域竞争上，区域经济的发展对一个国家的整体经济实力的影响日益增大。2003年长三角、珠三角、京津环渤海地区的GDP分别占全国的18%、10%和7%，对整体经济的贡献率达35%，带动着我国经济的快速发展，由这“三驾马车”共同拉动我国经济起飞的态势正在形成。因此，加大区域经济合作发展力度，促进区域经济快速发展，对实现国民经济的持续稳定发展具有重要的意义。

2、我国现行的地方行政管理体制是“省-市-县”三级体制。在计划经济时期，市管县体制推动了城乡一体化、促进了区域经济发展，但在社会主义市场经济体制确立的今天，该体制已逐步成为我国经济社会发展的障碍，这就迫切需要在当前我国行政区划改革中做出重大的战略抉择。在当前的行政区划新构想中，“省管县”体制改革逐渐呼之欲出，且已有浙江等地的成功试行案例，试点地区经济的迅速发展一定程度上充分证明了“省管县”体制改革对当前区域经济发展的促进作用。

二、“省管县”体制改革的概念、优点及可行性分析

1、“省管县”体制的概念。所谓“省管县”，是指我国现行的省市县行政管理关系由“省-市-县”三级体制转变为“省-市/县”二级体制，对县的管理由目前的“省管市、市管县”模式变为由省替代市的“省管县”模式。其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。根据2007年6月11日的《中国经济周刊》报道，中国从2002年开始实施的“省管县”改革以来，到目前为止，全国已有18个省试点“省管县”，加之4个直辖市，中国至少已有22个地区实行了“省管县”体制。

2、“省管县”体制的优点。一是降低管理成本。通过减少一个行政管理层次，可以大大简化办事程序，地级市的机构人员能够相对缩减，县级党政机关的接待费用也可以显著减少；二是发展县域经济。实行“省管县”不但可以确保中央和省的扶持资金全部落实到县，而且可以有效避免行政干预导致的资源配置失衡。今后，除政策性扶持外，各类资源都可以按照市场规律在地级市和县之间合理流动，从而加快县域经济的发展；三是繁荣城市经济。地级市集中精力抓城市建设和发展不但有利于资源的集约配置，而且有利于协调地级市和市辖区之间的职能分工，进一步繁荣城市经济和带动县域经济发展；四是减少短期行为。减少管理层次后，一些大县的干部级别可以相应提高。从而，可以吸引优秀人才，稳定干部队伍，减少短期行为，促进县域经济持续健康发展。

3、“省管县”体制的可行性分析。首先，扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式。“等级制的消失、组织形式的扁平化、组织从集权走向分权”是未来组织重要的特征。我国地方政府层级结构实行的四级制有必要也有可能向三级制转变。一方面随着第三次科技革命的发展，以计算机技术、尤其以互联网为支撑的网络化社会正在形成，现代化办公方式和手段已相当普及，信息的传递已不需要像过去那样一层一级传递，省级指令甚至可以直接通过电话、网络传到县级；另一方面行政人员技术化程度提高，逐步能够独立面对并解决相关问题，这为省市政府下放一部分权力给县政府提供了人员素质的保障。其次，省级政府管理幅度存在调适的空间。实行“省管县”体制后必然出现的问题是省级政府管理幅度猛然增加。解决的办法是将目前大省的面积划小，增加省级政府数量，从而使每个省所辖市县的数量适中。再次，经济关系的变革要求实行省直接管理市、县的行政体制。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济是封闭状态。实行“市管县”体制后，在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，促进了经济资源在市县之间流动。但是，经济区的形成最终得靠生产要素自由流通，靠市场机制逐步自发形成，而不能由行政区来界定，也不能完全靠行政权力来带动，因此“市管县”体制的初衷——以市带县的经济发展模式，已经开始不适应现实的需要。城乡之间需要冲破行政建制上的上下级关系，而逐步实现城乡间形成平等和商品交换关系。最后，城乡分治的国际惯例为我国“省管县”体制的构建提供了有益参考。在美国，县是广域型行政建制，它不隶属于市，而是州政府的行政管理分支；而市一般为自治市（城市、乡村和联合城镇），作为一种地方政府单位是为了给更集中、更稠密的人口提供公共服务而设立的。可见市县提供服务的性质不同，市下面不再有其他政府建制（少数大城市除外）。市县根据各自管辖区的性质和特色开展管理活动，同时隶属于州政府，这既保证了上一级政府的总体协调，又充分发挥了地方政府因地制宜的积极性、创造性，这对我国实行“省管市县”体制有借鉴意义。

三、实施“省管县”体制对区域经济发展的重要意义

在当前我国全面发展社会主义市场经济的经济结构大背景下，“市管县”的旧行政层级体制已逐渐不能适应生产力的快速发展，尤其已不能满足当前区域经济发展的巨大需求。因而，为了统筹区域经济的协调发展，贯彻和落实科学发展观，就必须改革“市管县”体制。

搞好县域经济发展，实施区域整合、共同治理的发展模式，以和平、稳定、社会经济均衡发展为目标，在多元一体、主权共享原则下，实现各县生产要素自由流通的发展状态，达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治，是一种优化选择。这是适应区域一体化加速发展的一种阶段性的现实而有效的抉择。推行“省管县”体制，将使县拥有更大的自主权，将会给县的发展输注血液，缓解县的财政困难，调动县发展的积极性；将促进市级政府工作由领导型转向自我发展型。省和市、县的经济合作联系，应以市场为推动，政府协调为辅，逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制，对于加快省域经济社会发展，优化区域发展格局，加强跨区域经济合作，迎接都市圈的到来等都有重大而深远的意义。

四、成功案例——以浙江为例

改革开放30年来，浙江积极实行“省管县”，着力推进强县扩权改革，取得了巨大成就。一是县域经济发展水平全国领先。根据2000年以来国家统计局对全国2，000多个县的县域经济发展指数5次测算评比看，浙江进入百强县的县市数量历来居全国首位，最高曾达30个，远远超过其他省份，不仅领先于GDP总量低于自己的省份，而且领先于经济规模超过自己的广东、江苏、山东等省。二是城乡统筹发展能力相对较强。近年来，浙江不仅在城镇发展水平领先全国和沿海（除直辖市之外）的兄弟省市，而且在农村全面小康社会实现程度、城乡一体化程度、新型农村合作医疗制度、农民人均纯收入等方面指标均居全国前列。与广东、江苏和山东等较发达省份相比，浙江农民人均纯收入不仅领先，而且领先程度优势在扩大。三是地区间均衡发展水平不断提升。2006年除泰顺等少数县市外，绝大部分地区城镇居民可支配收入已过万元，大部分县市超过全国当年平均水平（13，786元），2/3以上县市农村居民人均纯收入超过4，000元。

（作者单位：中南大学政治学与行政管理学院）

参考文献：

[1]朱文晖.走向竞合——珠三角与长三角经济发展比较.北京：清华大学出版社，2003.

[2]红亮，周中朝.地方政府间行政一体化视角下的区域经济发展研究.广东工业大学学报(社会科学版)，2008.3.