山西省农民工社会保障法律体系的构建

安淑珍 郭英杰 刘 鹏

摘要:农民工社会保障关系到和谐社会的构建。在金融危机形势下,文章考察了农民工权益保障所存在的问题,分析了农民工社会保障的内容,并提出农民工社会保障的法律保护网构建。

关键词:农民工权益;社会保障;构建

2008年的金融危机打破了国际经济原有的平衡。受金融危机的影响,全国有很多的农民工返乡,农民工在进城返乡的迁徙中,更需要在法律上对其权益有相应的保障。课题组成员在阶段性成果《农民工社会保障存在的问题及成因探析》一文中,分析了农民工社会保障存在的问题和内在原因,认为在一个法治社会,对农民工社会保障法律体系的构建非常有必要。本文在前期成果中对农民工社会保障的大环境——农民工权益保障法律体系的构建建议的基础上,对山西省农民工社会保障法制体系构建进行初浅探析。

一、农民工权益保障法律体系构建建议

(一)核心层次——废除户籍制度,实现农民工在城市里的“国民待遇”

农民工权益的缺位与受损表面上是现行法律政策的问题,但更深层次的原因应归究于缺乏必要的基点与制度支撑,作为以限制公民流动或实质上限制农民流动为己任的户籍制度依然合法存在有很大关系,即现行宪法没有赋予公民迁徙自由的权利。没有宪法保障下的迁徙自由,在实际生活中处于二等公民地位的农民工即使进入城镇,其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等也就只能是一句空话。因此,在宪法中赋予公民以迁徙自由的权利,并以此为基点,构筑新的城乡体制,改革现有的户籍制度和农村土地制度,增加农村人力资本的积累,彻底清除劳动者的身份标签,消除城乡劳动力流动的障碍,是解决农民工问题的根本或称基础所在。

(二)基础层次——逐步建立与完善以保护农民工权益保障的劳动法律体系

完善的劳动立法的标准,从内容上讲,应当逐步与国际劳动标准相吻合;从形式上讲,应当是一个宪法之下,以劳动基本法为主体,以农民工社会保险制度为中心,有层次性,逐步细化的法律系统,它由不同位阶的劳动法律、法规、规章等构成,遵循法律体系中不同位阶法的一般原则:上位法确立的基本原则必须能够通过下位法的具体规定得以贯彻,下位法的内容不得与上位法的内容相抵触,否则将归于无效。这有利于法律的权威与统一,也有利于更好地维护农民工的利益。

2007年有关劳动的立法《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》的出台,使得农民工的合法权益保障得到提升,但是有关的法律还需要继续完善。

完善《工资支付暂行规定》,抓紧制定《工资支付条例》,确立农民工最低工资标准,建立全面的农民工工资支付保障制度,保护农民工的财产安全。制定一部《工资支付条例》,作为所有领域工资问题立法的一个“基本准则”:其中必须要求用工单位建立农民工工资支付保证制度,明确细化政府的监管职责,如规定政府职能部门把企业支付民工工资作为每年执照验审考核的必备内容等,在此基础上,建立相关领域的法规体系,明确各种各类用工单位履行支付工资的法定义务,加大惩处拖欠行为的力度,从根本上全面解决拖欠农民工的工资问题。

二、山西省农民工社会保障体系的构建

社会保险制度保障是农民工享有社会保障的核心内容,在构建农民工的社会保险制度时,不应采取一刀切的办法,而应采取分类分层的保障办法,优先解决突出的基本问题。

(一)工伤保险

工伤保险制度对农民工社会保障立法而言具有首要性。一方面,农民工工伤事故层出不穷,农民工职业病群体规模惊人,由此产生大量的劳资纠纷;有些用人单位还故意把有害作业分派给农民工,在职业病症状出现之前终止合同以逃避责任。另一方面,我国当前的工伤保险制度实行用人单位(雇主)单方责任原则和无过错责任原则,用人单位无论对工伤是否有过错,都应当全部负责受伤害职工的经济损失,这既不能在合同中约定减免,又能以受伤害职工有过失而推却,这种建立在劳动法上的工伤赔偿机制,应当对所有劳动者都发生作用,不能仅保障城镇户籍职工而排除农民工。另外,在工伤发生的高频率下,受支付能力限制,国家在立法上提出了强制保险要求,即规定用人单位必须以投办保险方式或兼用投办保险和直接支付的方式承担对工伤职工的全部赔偿责任,并且承担全部保险费的缴纳义务,工伤保险项目不存在诸如养老保险之类的个人账户积累与接转问题,成本也不高,在实践中易于操作,这些种种因素均决定了针对农民工的工伤保障应当作为最基本的社会保障项目须尽快确立。

(二)医疗保险

根据调查统计,农民工生病以后,89.3%的人并没有花钱看病,而是仗着年纪轻,挺挺就过去了;而另外10.7%的人的人均看病支出高达885.46元,他们所在的单位却仅为他们看病平均支出72.3元,还不足实际看病费的12%。

(三)失业保险

有必要从失业保障的现实需要和长远制度设计上重新考虑我国的失业保障制度,根据是否有雇主且职业稳定、有固定收入的不同情况,农民工可以分别参加城镇职工失业保险和专为民工设立的社会保险,农民工从进人城市开始就要进行登记,缴纳较低的保险费,在确定工作之后,用人单位应向专为农民工设立的失业保险基金缴费,如果农民工后来选择参加了城镇失业保险,可将他们已在为农民工专门设立的失业保险基金中享有的份额转人城镇失业保险基金中,农民工失业以后,如果在失业保险年限内,可以由社会保险管理机构按月或按季度统一发放失业保险金,并可以参加职业培训和职业介绍;如果农民工选择回农村,可以一次性返还基金中可返还的数额。

(四)养老保险

由于我国传统上将土地和家庭作为农民养老的依靠,对农民没有建立诸如城市企业职工的基本养老保险制度,但是对于那些离土离乡的农民工来说,如果他们把在城市终身就业和生活作为自己的目标,就需要为自己将来的养老做打算,而对于那些打算以后回乡养老的农民工而言,由于计划生育的开展,农村家庭日趋小型化,家庭是否能够发挥养老保障的作用也是个未知数,况且农村也已经开始养老制度的改革,这样处于城市与农村两点间的农民工的养老问题也日益也引起了人们的关注,有些地方已经开始了有益的探索。因此,我们除了在城市建立统一的民工养老保险,也要加大步伐建立起农村的养老保险制度,这样在整体制度上才有衔接,农民工的养老问题才能真正解决。

(五)生育保险

在农民工基本的工伤保险、医疗保险都未建立的情况下讨论民工的生育保险立法似乎有些超前,但生育保险是人类繁衍下一代的重要保障,从目前我国生育保险制度改革后的规定看,尽管实行的是企业缴费统筹,覆盖到了符合条件的全体女职工,但那些非正规部门和以非正规方式从事就业的女性被排除在外,女民工显然也不在目前生育保险保障范围之内,从整个社会角度出发,重构我国生育保险制度,应当使所有女性都享有生育保险带来的保障,而由此所需的开支应由国家从税收中支取,这样不仅可以实现就业公平,亦可以解决女职工过多、企业负担的社会责任过重的困难,对我国社会长远发展也有好处。

三、农民工社会保障的保护网构建建议

(一)作为社会管理者的政府应在宏观上决策农民工的权益保障,在微观中协调农民工权益保障

1、加快城镇化进程,正确引导农村劳动力的流动方向。中外的经验表明,城镇化可以增加城镇就业岗位,因而加快农村规模经济的发展,加快小城镇建设,增加就业岗位,有效解决农村剩余劳动力的就业问题。

2、建立“劳务服务公司”全面协调农民工的权益保障。国家有关机构可成立“劳务服务公司”,把进城务工及意愿重新择业的农民工组织起来,与农民工签订书面劳动合同,由公司出面联系业务,或是由公司派遣或是由农民工竞价从事相应的工作。

3、建立全国统一的劳动力市场,促进农民工有序流动。国家各级劳动与社会保障部门可以在主要的农民工输入地和输出地建立驻外劳务服务工作机构,开展就业指导、信息咨询、职业介绍和办理证照综合服务,同时,协调各部门关系,传递法规政策,并健全全国用工信息网络建设,开通网站与全国劳务市场联接,为农民工提供及时的就业信息,减少农民工流动的盲目性。

4、加强教育培训制度,增强农民工安全意识。在农民工输出量大的地区,加快建设对农民工培训的体系,对劳动力转移前进行岗前培训和职业技能培训,同时,加强有关法律知识的宣传力度,降低农民工不必要的人身财产伤害的风险。

5、规范社会舆论宣传,引导城市居民平等对待农民工。很多城市居民歧视农民工,其主要理由是农民工的进入扰乱了社会原有的秩序,给他们的生活带来了不安定的因素。因而社会有必要为农民工“正身”,毕竟农民工与城市居民在政治人格上是平等的,理应受到平等的待遇。

(二)农民工应自觉地提高自身素质,团结起来维护自身的权益

1、提高农民工的精神文化素质,减轻城市文明带给农民工的心理失衡感。农民工由于基础教育薄弱及所处社会背景而形成的被排挤于城市主流文化之外的亚文化。而社会上的每个人都充当着一定的角色,享有一定的权利和承担一定的义务。当农民工参与的社会角色满足不了其心理、物质上繁荣需求时,其很容易产生越轨行为,他们的犯罪也由可能成为了必然。因而农民工因主动利用空闲时间充实自己的专业技能,提高精神文化修养,以协同城市文化的步伐。

2、建立地方行业工会,确保农民工的各项劳动权益。我国《工会法》第10条第3款规定:同一行业或性质相近的行业,可以根据需要建立全国或地方的产业工会。因此,农民工也可以参加地方行业工会。

(三)切实落实农民工社会保障法律的出台和实施

农民工社会保障制度的基金筹集机制。农民工社会保障制度的运行同城镇劳动者社会保障一样,都面临着基金短缺的难题。特别是农民工社会保障起步晚,其基金缺口会更大。农民工社会保障基金的筹集应该开辟新思路。

首先,运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费。

其次,对完全市民化的农民工,实行承包土地转让制度,将其转让收入全部或部分纳入农民工社会保险基金,并折算成本人一定年限的个人账户积累额。

最后,在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向的财政支付制度。

根据山西省现阶段经济社会发展水平,综合考虑不同人群之间收入水平差异及用人单位和个人的实际承受能力,以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点,进一步完善城镇基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度,认真解决农民工和被征地农民的社会保障问题,研究探索并积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。

*本文为山西省软科学基金研究项目,项目编号:2008041021-04,项目名称:山西省农民工社会保障问题研究。项目承担单位:山西大学商务学院。

(作者单位:山西大学商务学院。其中,郭英杰为副教授)