公益诉讼中的原告资格探析

侯金剑

摘 要 本文从法理上的“当事人适格”入手，逐步分析公益诉讼中的原告资格确定问题。在比较了国外典型的公益诉讼主体选择之后，结合我国现实为公益诉讼中原告资格的选择提出自己的意见。

关键词 当事人适格 诉的利益 公益诉讼 公益诉讼原告

中图分类号：D925．3文献标识码：A

公益诉讼在国外已经是相当完备和发达的制度，而在中国却处于起步阶段，立法和实践等方面还相当不成熟。就我国已经发生的带有公益性质的民事起诉而言，大多数因为法院的“不予受理”或“驳回起诉”裁定而早早夭折。究其根源，一方面是法院自身地位与政策的问题，另一方面，有很大原因在于民事诉讼立法对于原告主体资格的苛刻限制。于是在推进中国公益诉讼的浪潮中，对公益诉讼主体资格，尤其是原告资格的修正问题便成了众矢之的。

一、民事诉讼中诉讼当事人主体资格的认定标准

在讨论民事诉讼主体资格的问题时，“当事人适格”是个不能回避的问题。对于当事人适格的定义，不同学者存在着认识的不同。但总结各种观点的共性，对于当事人适格存在如下共识：第一，当事人适格是一种资格或者权利；第二，当事人适格是针对某一具体的诉潜在当事人能否加入其中的标准，是一种具体的判断。

因此，可以认为当事人适格是相对于当事人能力这种抽象判断标准而言的具体判断标准，也是一项较为具体的权利。一般社会主体欲具备某一具体民事之诉之主体资格，首先应当具备当事人能力，而后又必须符合当事人适格的要求。在这个过程中，一般社会主体经历了“二次判断”。

毋庸置疑的是，当事人能力的判断标准是明确的，为我国民事诉讼法明文所规定。那么，哪些民事诉讼主体符合当事人适格，或者说判断当事人适格的标准是什么呢？

对于当事人适格的判断标准，“管理权说”一度占据统治地位。管理权说的产生背景是民事诉权与实体请求权尚未分离时期，随着法学理论的进步和深化，已经越来越难以解释客观现实问题，这鲜明的表现在难以解释消极确认之诉的存在依据问题上。于是，一种的新的学说“诉的利益”说应运而生。

目前，对于诉的利益的概念，学界仍有不同认识。但对于诉的利益的具体内容则形成了较为一致的观点。诉的利益的具体内容，是按照诉的种类加以区分的，包括给付之诉的诉的利益、确认之诉的诉的利益和形成之诉的诉的利益。在这种判断标准下，诉权不再是依附于实体请求权之上的附属，同时民事诉讼的主体资格得到了扩张。

二、公益诉讼中原告主体资格的认定方法

在明确了民事诉讼主体资格的判断标准之后，需要讨论的是公益诉讼的主体（尤其是原告）资格判断标准和认定方法问题。这里有个先决条件，即何为社会公益、何为公益诉讼？对于此问题的界定，学界尚未形成较为成熟且一致的观点，但对于社会公益与国家利益的差异性，公益诉讼对传统私益诉讼的突破性等问题上都持肯定的态度。

理解社会公益的含义，笔者认为可以参照《物权法》上所规定的“建筑物区分所有权”中的“共有权”和“管理权”。社会是个人的集合体，每一个社会主体除当然地享有私益权利的同时，也应当基于这种集合关系而享有公益权利。从某种角度讲，社会公益便是个人私益的延展、交错和集合。因此，可以说公民个人是社会公益真正的权利来源，这种根源关系是间接的、终极性的，而非私益于公民那样直接和密切。其他社会主体，比如政府、检察院、社会团体等等，之所以能够成为公益诉讼中的原告，只能是基于“委托”、“拟制”、“信托”、“契约”等方式获得。具体而言，哪些机构、组织可以获得这种授权，不同国家和地区会结合自身的综合因素予以确定。

所以在确定公益诉讼原告资格时，公民个人属于当然主体，但国家在规制公益诉讼时又不得不扩大公益诉讼原告的资格范围以更好的维护公共利益，于是便会规定某些特定的社会主体具备公益诉讼的原告资格。如果说在确定一般民事诉讼原告主体资格时，采用的是“二次判断”标准，那么在具体的公益诉讼中则需要“三次判断”的标准。

基于通过上面的分析，在定义公益诉讼中诉的利益时，我们可以将其归纳为：公民和法律规定的其他社会主体，因社会公益受到侵害而向法院提起诉讼时，法院通过裁判予以救济的必要性和实效性。而公益诉讼中诉的利益的判断标准，与一般诉的利益判断标准相同。

三、各国公益诉讼原告主体概述和我国公益诉讼原告的确定

对于公益诉讼中原告主体资格的确定，世界各国做出了不尽相同的选择。美国以其集团诉讼而闻名，尤其是对潜在的原告的利益保护已经达到了极致。德国最为著名的公益诉讼形式莫过于“信托诉讼”。法国以其检察机关提起公益诉讼最为典型，日本则以行政当局作为公益诉讼的主要原告。可见各国对虽然对公益诉讼原告主体选择不同，但均是基于具体国情和法律文化的因素做出了适合自身的选择。

我国的公益诉讼制度远没有上述国家成熟，对于原告主体资格的确定问题也没有较为明确的答案。实践中已经出现的情形，包括公民个人和检察院提起的代有公益性质的诉讼。按照上文的分析，公民当然获得公益诉讼原告主体资格，其他社会主体也可以基于法律规定获得，但这只是一种理论性的探讨，实践中如何选择，还要立足于我国的现实国情。

首先应当说明的是，我国现行民事诉讼法对原告主体资格的限制过为严苛，这样，就导致包括公民个人在内的任何主体都很难提起公益诉讼，建议我国在将来立法中对此进行修改，对于起诉只进行形式审查，降低诉讼的门槛。

在我国，目前可以考虑作为公益诉讼原告的对象包括政府、检察院、社会团体、公民个人（代表人诉讼属于此类）。政府是最为优势的诉讼主体，但对于公益诉讼而言，现实中有很多因素会影响政府的诉讼积极性，这尤其体现在行政公益诉讼之中，政府不可能站到与自己相反的立场上去。检察院虽然在国外是比较普遍的选择，而且其实践效果也相当不错，但是我国的检察院属于法律监督机构，如果允许检察院作为一方当事人参与诉讼，那么民事诉讼的平衡结构必然被打破，这也违背最为基本的立法逻辑。而令人矛盾的是，我们又不得不承认在中国社会由检察机构提起公益诉讼的多方面现实优势。我国的社会团体其自主性和独立性较差，如果考虑将其作为公益诉讼原告，由于现实中受政府的影响和多方面因素的牵制，发挥作用的空间会受到一定限制。公民个人无疑是最具积极性的诉讼主体，在我国，社会现实也客观的证明了公民在推进公益诉讼发展问题上的巨大作用。无论是采取何种形式，包括个人诉讼或团体诉讼，都应当肯定公民在公益诉讼中的原告资格。

因此，对于我国公益诉讼原告主体选择，笔者建议首先应肯定公民个人的合法资格，同时规定检察院为我国另一公益诉讼原告主体。另外，法律还可以规定某些客观条件成熟的社会团体具备公益诉讼原告资格。这样建立的多元化公益诉讼原告主体，更有利于我国公益诉讼的顺利发展。

（作者单位：中国政法大学 民商经济法学院）

注释：

①《中华人民共和国民事诉讼法》 第四十九条第一款，“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”

②齐树洁．诉权保障与当事人适格之扩张．西南民族大学学报(人文社科版)． 2006/12总第18期．

③江伟主编．民事诉讼法专论．第171-176页．中国人民大学出版社，2005．

④英国学者边沁曾这样表述“共同体是个虚构体，……那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。” [英]边沁著，时殷弘译．道德与立法原理导论．

⑤但是，这种强势保护也是经过漫长的发展过程的。最初美国对带有公益性质的诉讼原告也设置了较为严苛的条件，参见Supreme Court of the United States VALLEY FORGE CHRISTIAN COLLEGE，Petitioner v．AMERICANS UNITED FOR SEPARATION OF CHURCH AND STATE， INC．， et al． No． 80-327．Argued Nov． 4， 1981．Decided Jan． 12， 1982．

⑥对于各国公益诉讼原告主体的介绍，具体参见 张艳蕊 《民事公益诉讼制度研究－兼论民事诉讼机能的扩大》中国政法大学博士学位论文 载于中国知网．

⑦《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款规定：“原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织”．