民主视阈中的教代会制度理论诠释

杨明宏

民主思想已广泛而深刻地影响着世界政治经济、文化教育和社会生活等各个领域。19世纪末至20世纪初。民主思想扩展到我国教育领域，掀起了教育民主化思潮。由校长负责制、校工会、学生自治组织制度、校务公开制度、家长委员会制度等构成的学校民主管理制度就是教育民主化发展的时代产物。其中，最主要的体现和标志就是教职工代表大会制度的建立和发展。

教代会是学校实行民主管理的基本组织形式，是教职工行使民主管理权利的保障机构。教代会制度能够依法保证教职工对学校重大决策的知情权和民主参与权，维护教职工的根本利益和合法权益，从而最大限度地调动教职工的积极性。对教代会制度作全面深入的理论诠释，能加强学校民主法制建设，将民主思想拓展到学校组织建设、教育教学、学生管理和教职工权益维护等领域，为实现学校组织民主、决策民主和实施程序民主进而推进现代学校制度建设和教育民主化发展提供理论基石。

一、民主、民主政治和社会主义民主理论——教代会制度的核心理论基础

“民主”(democracy)一词，源于古希腊语。西方民主发展史上，古希腊柏拉图(Plato)和亚里士多德(Aristotle)都是雅典社会民主政治的亲历者和见证者，也是最早讨论“民主政治”的人。柏拉图受苏格拉底被审判的影响，认为民主是“不加区别地把一种平等给予一切人，而不管他们是不是平等者”、“民主可以使人们享有随心所欲的自由，拥有最为多样的人物性格。(其结果是‘宽容的制度以轻薄浮躁的态度践踏所有理想)”亚里士多德概括了民主制度的两个基本原则即“自由”(轮流统治和被统治；数量上的平等)和“按照你喜欢的方式生活”。这两项设计保证权力始终掌握在人民的手中，公共决策始终反映人民的意志。18世纪孟德斯鸠提出了影响后世的“行政、司法和立法三权分立”思想和“衡量一个国家的政治制度是否民主，关键不是看政权是否掌握在全体人民的手中，而是看权力是如何由政府实施的”民主思想。同时代的卢梭(Rousseau)发挥了古典“民主”概念中“人民主权”的思想，认为“人民主权”即是反映了人民意志的权力，反对孟德斯鸠提出的“代议制”或“间接民主”(indirectdemocracy)，提出主权不可“转让”、“代表”或“分割”的思想，提倡一种公民直接表决的“直接民主”(directdemocracy)，以防止“人民的主权”被议员或代表们滥用、篡夺或架空。20世纪，杜威(John Dewey)和罗伯特·达尔(Robert Dahl)深入研究并拓展了“民主”理论，使民主思想进一步渗透到社会生活各领域和不同意识形态的社会中。

卢卡奇在《民主化的进程》一书中将社会主义民主界定为：“社会主义民主——把人看作一种能动的创造物，这是人的类存在的真实性质，由于他在日常实践中必定是能动的，这种实践把人类的劳动对象化，把客观的产品变成由人自己自觉地创造并履行人的有目的活动的对象。社会主义民主是允许客观性的政治体制，它并不违背客观性的固有规律，而成为自觉能动的人在有目的的设计中的一种工具。”他运用“市民社会”、“类存在”和“人的自由自觉活动”等德国古典哲学和马克思早期著作中的概念，试图为社会主义的民主化体制作出哲学论证。指出社会主义社会存在着阶层、集团的社会、各个人、阶层和集团之间存在争议，而争议总是需要裁决的，而裁决就要达成某种协议。民主就是要保证这种裁决能为大多数人接受，这种协议能成为大多数人控制的途径和手段。卢卡奇认为“民主的深化并不寓于社会的平均分配之中，而是寓于社会各个人、阶层和集团的合理协议之中。社会主义的民主化，就是要充分发挥人作为类存在的自觉能动性。发挥劳动者在政治、经济活动和日常生活中的积极参与作用。”

我国社会主义民主是全体人民在生产资料公有制的基础上当家做主，以不同形式管理国家和社会事务的制度。“人民当家做主”这一命题包含两方面的内涵：一方面，国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举的方式产生各级国家权力机关，并通过各级国家权力机关产生各级国家执行机关，以实现对国家和社会事务的管理；另一方面，人民群众又可以通过行使自己依法享有的各种权利，通过各种政治组织和社会团体，实现全面的、广泛的民主参与和群众自治。这是社会主义民主理论的核心思想，也正是支撑我国教代会制度的核心理论。

二、教育民主化和学校民主管理实践——教代会产生的历史背景和现实依据

在民主社会里，握有实权的各级领导直接或间接通过自由公正选举产生，每个公民都有选举、被选举的权利，政治权利的唯一合法性来源是国家法律，法律面前人人平等。国家政治权力得到人民的有效制约，国家鼓励竞争式参与；公民在宪法内有最大限度的自由言论、选举权。评价民主政治的客观标准是看是否进行普选，公民参与程度如何，法制情况如何，政府机构运作是否透明，人权是否得到维护和保障、公民的责任感如何等等。

“教育民主化”这一概念出现于20世纪60年代，已成为21世纪全球教育变革的重要趋势。就其具体内涵而言，有学者从教育阶级属性的变革出发，认为“教育民主化”就意味着“逐步打破教育由少数人，特别是社会统治者所垄断、主宰、专制，而使之能让越来越多的人所享受、掌握和利用”。法国教育史学家米亚拉雷和维亚尔认为“教育‘民主化这一概念就其完整的意义而言包括两个方面：教育面前的平等和参与教育管理的平等”。教育民主化就是以民主的精神去改造教育，让所有利益相关者尤其是教职工最大限度地参与学校各实践工作环节，实施民主管理。学校民主管理是教育民主化的一个重要组成部分。

在现代民主范畴中，民主管理是指一种按照预定的程序和规则，根据多数人的意愿制定决策的机制。我国各级各类学校实施民主管理是《宪法》、《教育法》和《教师法》等相关法律法规赋予教职工的政治权利，是推进我国学校教育改革和发展，提高办学水平和办学效益的需要。联合国教科文组织提出要按照民主的要求改造教育或学校工作的所有方面——对象、制度、方法、师生关系、管理、内容、组织形式等，使之处处体现民主的精神，成为“民主实践的典范”。民主管理作为教育管理的主流思想，已成为最有效的学校管理制度，是教育民主化的重要组成部分。它贯穿于学校管理的全过程，包括决策民主、组织民主、实施民主和效果反馈民主等，涉及政治民主、学术民主、经济民主、生活民主等方面。其组织形式包括教职工代表大会、学术委员会、学位评定委员会、教师职务评审委员会以及领导与师生对话会、各种形式的教师座谈会、教学研究会等，旨在调动师生员工的积极性。而它最主要的体现和标志就是教职工代表大会制度的建立和发展_。教代会制度本身十分符合现代民主政治的要求和我国社会主义民主法制建设的方针，有利于调动教职工的积极性办好学校，以更好地体现教育的公平、正义。

进而促进整个社会的民主发展。

三、民主管理、民主监督和权益保障——教代会的组织性质及组织愿景

1教代会是学校民主管理的组织形式

《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国的一切权力属于人民，1992年4月3日，第七届全国人民代表大会通过(后来于2001年10月27日决定修订)的《中华人民共和国工会法》第35条规定：“国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”、“其他企业、事业单位的工会委员会。依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。”还有，《教育法》、《教师法》和《高等教育法》其他相关管理条例中，都对教职工进行了“学校主人”的身份界定。教代会的教职工代表来自学校教学、科研、管理、服务、产业等各个部门，具有广泛的群众性，能及时准确地把握部门工作信息，能为学校行政管理者广泛听取教职工意见、促进决策的科学化和民主化提供信息平台，是坚持和完善校长负责制的主要组成部分，是学校实行民主管理的重要组织形式。

2教代会是学校管理的民主监督机构

在我国各行政企事业单位，行政权力与民主权利的行使都以维护人民的利益为宗旨，两者是统一的。但是正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力，直到有界限的地方才休止……”于是就会出现行政权力与民主权力的对立。阿克顿也曾说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”所以，在民主法制社会中通过民主监督机构对行政权力的运用进行一些必要的合理的限制和约束，可以使权力的运用符合人民的利益和要求，防止权力滥用等腐败现象的发生。教代会制度就是对学校领导权力的制约和监督，它在学校中架起了一座沟通的桥梁，以改进领导作风，克服官僚主义，加强廉政建设，提高行政权威，有效地改善学校党群关系、干部关系。同时，民主监督属于民主管理的范畴，教职工只有参与学校民主管理，才能切实有效地实施监督，也只有有效地实施监督，才能使广大教职工更加密切地关注学校工作和学校事业的发展，更深入、更主动地参与到学校管理工作中去，当好真正的主人。

3教代会是教职工权益保障机构

社会主义市场经济的发展为民主意识的形成和提高提供了客观的物质基础。社会的繁荣进步、政治文明和精神文明水平的提高，促使广大教职工民主意识增强，他们企盼进一步健全民主制度，尤其越来越强烈地要求扩大基层民主，希望能直接参与学校事务管理。而且市场经济体制下的教育用人机制改革，使得一些利益关系面临新的调整，教师聘任制、新的人事分配制度、住房制度和医疗制度等的改革，都必将涉及教职工的切身利益。健全和完善教代会制度，依法保证教职工对学校重大决策的知情权、民主参与权，维护教职工的合法权益和根本利益，是实现教职工迫切要求和适应市场经济发展需要的。

四、教代会与学校其他组织关系的协调——教代会工作运转的外部条件

教代会作为学校民主管理、民主监督的基本组织形式，是提高学校领导决策科学化、民主化的重要渠道。但要使教代会职能得以正常发挥，以保障教职工行使民主权利、参与学校民主管理、充分发挥教职工的积极性和创造性，促进学校的改革与发展，就必须处理好它和学校其他组织之间的关系。

1教代会与校长(校办)的关系

我国中小学的校长负责制和高校的党委领导下的校(院长)负责制，已明确了在学校管理事务中，学校党组织不再是决策机构，教代会也不是权力机构，校长才是学校管理的主体和中心。但1985年5月发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督……”由此可知。校长作为学校最高行政权力执行者与教代会行使其民主管理权利并不对立。教代会制度本身就是校长负责制的重要组成部分，教代会制度正是校长行政管理和教职工民主管理的有机保障，教代会的工作是对校长工作的支持和配合。校长(校长办公会)的行政管理也必须支持和保证教代会在其职权范围内行使职权；定期向教代会报告工作，认真听取意见和建议；落实教代会在其职权范围内作出的决定、决议，责成有关处室认真处理教代会征集的提案，自觉地接受教代会的监督，为学校民主管理创设一个良好的环境。

2教代会与党支部(党委)的关系

党支部(党委)是学校的政治思想领导核心，学校教代会是党组织领导下的民主管理组织。教代会只有坚定不移地在党组织的领导下开展工作，才能确保民主管理、民主监督主渠道的畅通，以更好地发挥其职能。同时，学校党支部要高度重视教代会工作，树立全心全意依靠教职工办学的思想，切实加强对教代会的政治思想领导。学校党组织要把教代会工作摆在支部工作的重要议事日程上，要定期研究和决定教代会工作中的重大问题，及时听取教代会及其各专门工作委员会的工作汇报，党支部的有关会议应吸收教代会负责人参加或列席，遇有重要情况。党支部应向教代会负责人进行通报，使他们了解情况，协助党委做好工作。

3教代会与校工会的关系

学校工会与教代会是既有区别又有联系的两个组织，在组织性质、组织成员的构成、组织基本职能的实施等方面是不完全等同的。首先是性质不同，教代会是在党委领导下的教职工行使民主权利和民主管理的重要形式；而工会是党委领导下的群众组织。其次是组织形式不同，教代会是校内民主管理的基本形式，没有社会上的纵向和横向联系；而工会有中央到地方、基层的组织系统，在国家政治、经济和社会生活中，具有重要的地位和广泛的联系。再有是职能不同，教代会只限于校内民主管理，偏重于对行政决策、管理的监督；而工会有四项社会职能(参与、建设、维护、教育)，偏重于代表和维护教职工权利，没有决策、决定权。但两者又有密切的联系，学校工会组织是教代会的工作机构，是学校党组织联系广大教职工的桥梁，负责教代会的日常工作。教代会的筹备与召开、各项职能的发挥、决案和议案的检查与监督、提案的落实等具体工作都是由工会牵头负责的。工会从硬件和软件上对教代会制度提供支持，促进教代会民主决策、民主管理、民主监督作用的发挥，并将教代会的工作情况及时地通报给教职工，使教代会更加贴近教职工，符合教职工的利益和需求。

教代会是教育民主化在我国发展的实践产物，十分符合现代民主政治的要求和我国社会主义民主法制建设的方针。然而我国教代会制度建设在理论研究和实践工作方面尚存诸多问题与困难。对我国教代会制度作全面的理论诠释，一方面希望能对教代会的实践工作有较为清晰的理论指导。另一方面以期对探索建立现代学校制度、加强学校民主管理和推进教育民主化发展等相关问题的理论研究能提供一个新的思维视角。

(责任编辑付一静)