和谐社会下新型农村养老保险制度的思考

曹云清　张占平　李　斯

摘要：建立新型农村养老保险制度是构建和谐社会、树立科学发展观的需要。国内外现行农村养老保险制度的模式，为我国建立新型农村养老保险制度提供了有益的启示。我国应采取立法先行，加大财政支持力度，多方筹资，加强监管等措施，积极探索新型养老保险制度。

关键词：和谐社会；农村养老保险；个人账户积累制

中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1003—3890(2009)03—0026—04

深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。

一、建立新型农村养老保险制度的必要性

1建立健全新型农村社会养老保险制度是构建和谐社会、树立科学发展观的需要。2006年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》鲜明地提出了“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”，这一战略举措为适应我国社会的深刻变化，努力建设和谐社会，为开创性地建设中国特色社会主义注入了新的内容。构建和谐社会在当前面对的主要问题是如何解决好“三农”问题，如何缩小城乡差距，这不仅是广大农民的迫切要求，也关系到构建和谐社会和全面建设小康社会目标能否实现。当然，新型农村养老保险制度的建立不是一蹴而就的事情，需要一个漫长的过程。

2传统家庭养老功能日渐弱化。养儿防老是我国农村几千年来的传统养老方式，然而传统的家庭养老开始面临诸多挑战。河北省农林科学院副院长王海波委员认为，过去一般是几对夫妇供养一对老人，现在乃至今后一般是一对夫妇供养一对甚至两对以上老人，子女的养老负担加重。安徽省旌德县白地镇洪川村党支部书记余的娜代表认为，大部分村子70％以上的老人是和子女分开过的，就算子女孝顺，一年也只是给父母几百斤粮食和少量的钱，这仅能解决老人的基本温饱，农村老人的生活很艰难。河北农大资源环境学院院长许嗥委员认为，大量农村青壮年进城打工，迫于竞争压力和传统孝道观念的减弱，使他们无暇顾及农村的父母，而是把有限的时间、精力和财力都向子女倾斜，产生了重幼轻老现象。而随着农村生活水平的提高，老年人的寿命也在不断延长，患病率和伤残率同时也会上升，这都加大了养老的成本。以前农村养老的主要经济来源是土地，而中国社科院农村发展研究所所长张晓山代表指出：“土地收益只是农民的生活保障，可以提供粮食等生活必需品，但这不是社会保障，而且现在农民从土地上获得的收益很有限，承包土地的保障功能也在日益弱化。”

3原有养老保险制度存在弊端。(1)原有的农村养老保险保障水平低，名不副实。目前农村养老保险适用的仍然是1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，统筹范围是在县级，一些农村地区经济发展水平低，农民缴纳的保费比较少，到老年时无法提供养老保障。(2)原有制度强调个人自愿性，是一种农民个人储蓄养老保险制度，体现的是商业保险的特征，而不是社会保险的含义，所以无法给农民提供更多的公共产品。

二、国外农村养老保险制度介绍

从养老保险资金的筹集、管理、发放方式以及各种保障的性质划分，国外农村社会养老保险制度基本上可归纳为社会保险型、福利保险型、储蓄保险型三种模式(如表1所示)。

三、国内新型农村养老保险模式试点

温家宝总理在“十七大”报告中明确提出：“鼓励各地开展农村养老保险”。这对1亿农村老年人来说无疑是个福音。

而在此之前，我国已经在广东的东莞市和江苏的苏州两个地级市进行了试点研究。东莞市2000年由市财政出资10亿元作为基础资金的新型的农民基本养老保险制度正式建立。从2001年起，东莞所有20岁～60岁的男性农民20岁～55岁的女性农民全部纳入社会养老保险。苏州各县、市(区)也加快了农村基本养老保险制度的探索和尝试，2003年4月苏州市颁布了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，对全市各市(区)的农村基本养老保险制度的框架进行了相对的统一，这标志着基本养老保险“苏州模式”的正式建立，截至2005年3月末，苏州全市农村劳动力累计参加基本养老保险人数达到155万人，已有70万农村老人每月享受着80元～150元的养老补贴，农村劳动力的参保率和老年农民养老补贴的覆盖率均达到80％左右，居全国领先地位。

从2007年开始，位于西部地区的陕西省宝鸡市被国家劳动和社会保障部列为全国唯一的新型农村社会养老保险试点城市。该市的基本做法是：凡18周岁以上的农民均可参保，实现了全体农村居民的覆盖，农民在上年人均纯收入的10％～30％的范围内自由选择缴费标准；实行县级统筹、个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹资并全部记入农民养老保险个人账户，实行完全个人账户积累制；缴费时，每人每年政府补贴30元，参保人年满60周岁时，每人每月领取养老金金额等于个人账户积累总额除以139个月，再加上政府养老补贴的60元；实行激励约束机制，只要家庭成员(儿子、儿媳、上门女婿及配偶)按规定参保缴费，家里年满60周岁的老人当年不缴费就可按规定领取每月至少60元的养老金。目前，当地农民参保的积极性很高，试点村45岁以上农民参保率达到85％以上，2008年开始在全市12个县(区)全面推行。

2008年1月1日，《北京市新型农村社会养老保险试行办法》(以下简称《办法》)在北京市全面实施。《办法》规定参加北京市基本养老保险的北京市进城务工人员，达到退休年龄时不符合按月领取条件的，可将资金划转到本人所在区县农村社会养老保险经办机构，按新型农村社会养老保险规定享受待遇。与原来的农村养老保险不同的是，按月享受的新型农村社会养老保险在个人账户资金的基础上，增加了每人每月280元的基础养老金，基础养老金由市、区县财政共同筹集。新型农村养老保险政策的实施，是市委市政府贯彻“十七大”精神，落实科学发展观，统筹城乡，以人为本，解决民生问题的重大举措；是加快建立覆盖城乡居民社会养老保障体系的一项重大措施。北京市农民将从中得到更多的实惠。

四、综合国内外农村养老保险模式，探索我国新型农村养老保险模式

通过对国内外农村养老保险模式的分析，我们可以从中得到有益的启示。

1立法先行，加快法制建设。从中央这个层面上讲，要加快制定全国统一的社会保障法，即使是由于历史的原因，统一的社会保障法不能马上建立，也要首先建立一些统一的部门规章，然后这些

部门规章逐步上升为法规，最后形成法律条文。任何新鲜事物的出现，只有做到有法可依，才能沿着正确的轨道前进，否则会半路夭折。从地方这个层面上讲，要制定与中央的法规不冲突的地方性法规，力求合理高效。

2加大国家财政的支持力度，让农民共享经济发展成果。农村人口减少以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保险必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保险制度提供的经验。过去，我们国家实行的是个人缴费、集体补助为辅，国家给予政策扶持的筹资办法。农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，集体补助难以落实。因此，财政投入非常重要。今后国家应尽可能完善农村养老保险个人账户的补贴制度，提高集体补助的比例。当然，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，可通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障。

3建立多渠道的筹资方式，改变单一的农民个人储蓄形式。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策予以扶持，由于当时历史条件的限制，在实际执行过程中则变成单纯农民个人缴费，个人储蓄积累的形式。随着经济的发展，应把单一的个人账户模式改为个人账户和待遇调整机制相结合，个人缴费完全计入个人账户，国家补贴和集体补助的90％以上计人个人账户，留下一小部分作为待遇调整基金，这部分基金用来支付管理费用和个人账户不足以支付的高龄老人的养老金以及到60岁仍然缴费而没有领取养老金的个人补贴部分，这样可以调动农民缴费积极性。

4缴费标准和待遇水平多样化。由于我国幅员辽阔，各地经济发展很不平衡，所以在制定缴费水平时不能搞“一刀切”，可以适当提高经济发达地区象中东部地区的个人账户的缴费水平，适当减少国家补贴，即大账户，小统筹。而不发达的西部地区则应加大国家补贴的力度，个人缴费标准适当降低，即小账户，大统筹，从而平衡东中西部农村地区的养老保险待遇，实现国家统筹规划，保障制度的可持续性，以深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会。待遇水平根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、农村最低生活保障标准以及待遇调整储备金的规模等因素适时调整，改变过去待遇水平一经确定终生不变的方法。

5覆盖方式要循序渐进。新型农村养老保险制度应本着尽可能广覆盖的原则。但在目前我国社会经济发展水平条件下，建立城乡一体化的统一模式还难以实现。贝弗里奇早在1942年就提出了社会保险的“全面普遍原则”和“区别对待原则”，针对我国具体情况，首先应在经济发达地区建立起城乡一体化的统一模式，实现全民覆盖；在经济欠发达的地区实行多层次养老保障体系，农民自愿，国家积极引导，循序渐进，逐步向统一模式靠拢。

6加强资金监管力度，确保资金保值增值。目前我国金融市场不规范，基金增值渠道少，资金的安全和保值增值出现困难。针对这种情况，笔者认为首先要把省、市两级的政事分开，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。省级单位负责农村养老保险基金管理，市级单位负责基金的收缴和发放。加大监督力度，必要的时候，基金管理部门应向上级行政部门汇报基金运营情况；政府积极拓宽基金的投资渠道，确保资金的保值增值。

7继续发挥农村土地和家庭所应有的养老保障辅助功能。尽管农村传统的家庭养老功能日渐弱化，但专家认为，根据当前我国农村的经济水平、传统文化和社会化服务状况等实际情况，家庭养老仍是我国农村养老的基础，应在巩固原有家庭养老模式的前提下，在农村大力推广社会养老保险。

责任编辑：关华