达州新农村建设的发展历程和理性思考

傅忠贤

摘要：四川省达州市以“三村建设”为载体的新农村建设是具有超前性和创新性的重大实践，创建了丘陵山区新农村建设的有效模式。文章对达州新农村建设的发展历程和建设成效作了历史性的回顾，阐释其成功的实践模式和推进线路在于区域化整体推进，总结其主要-的实践经验在于念好“三字经”，抓好“六个三”。剖析其当前面临的深层次矛盾和问题，提出新农村建设纵深推进的对策建议。

关键词：迭州市；新农村建设：创新实践：政策建议

达州新农村建设始于2004年以“班子队伍带村，人才科技兴村、民主法治管村”为主要内容的“三村建设”，比2005年10月党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”整整提前了一年。“三村建设”抓住“三农”关键，是对农村“三大文明”和“五项建设”的高度概括，与新农村建设“二十字要求”吻合，“三村建设”已成为中西部丘陵山区推进新农村建设的一种创造性探索。

一、达州市新农村建设的发展历程和建设成效

达州的新农村建设具有特殊的艰巨性和紧迫性。从发展现状看，达州是典型的农业大市，现辖通川区、达县、大竹县、宣汉县、开江县、渠县，代管万源市，共102个镇，209个乡，2850个行政村，总人口650万，农业人口占总人口的80％以上；从地理区位看，达州属西部丘陵山区，地处川渝鄂陕4省市的结合部，距重庆、成都、西安、武汉相距220、420、460、850公里。从历史基础看，达州为欠发达的落后地区，历史包袱沉重，全市7个县市区中国家级贫困县就占两个，在全省10年(2001－2010年)扶贫规划确定的10000个省级重点贫困村中，达州就有551个。

达州的新农村建设经历了3个发展阶段：

第一阶段，酝酿阶段，从2004年底到2005年底。达州从第三批先进性教育活动起步，结合农村基层党组织“三级联创”，以“六个一、三配套”(每户建一片经济园、一口蓄水池、一眼卫生井、一个沼气池、一条进出硬化路、一个硬化院坝；生态环境配套、路渠电配套、庭院经济文化配套)和“六有、两提高”(村党支部或村委会有一个活动阵地、卫生站、幼儿园、广播电视室、计划生育服务室、农民夜校；农民生产生活环境质量明显提高，农村文明程度明显提高)为主要着力点，大力推进“三村建设”，为第三批先进性教育找到了有效载体，为新农村建设找到了总抓手，探索出了一条丘陵山区新农村建设的新途径。

第二阶段，试点阶段，从2005年底到2006年底。达州实行了市级领导联系和市级部门帮扶社会主义新农村建设“1+2”制度；提出了“1733”示范工程的建设任务；召开全市新农村建设推进会；制订“1733”示范建设村的总体规划和各种单项规划；经过一年的探索，实现了良好开局。全市共启动建设示范县1个、示范镇7个、示范村233个，共投入建设资金5.6亿元，建成户办工程5.2万户；解决了43660名农村绝对贫困人口的温饱问题，帮助45680名农村低收入人口改善了生产生活条件。

第三阶段，区域化整体推进阶段，从2006年底到2008年10月。在工作思路上，以示范点为依托，连点成片、以线串珠，实现由点到面的整体联动；在战略取向上，紧扣“坚持科学发展，构建和谐达州”这一时代主题，以新农村建设为统揽，以农民增收为核心，以发展现代农业为着力点，全面落实各项强农惠农政策，进一步加大“三农”投入；在工作部署上，坚持规划先行、因地制宜、分类指导；在建设空间布局上，实行整村成片整体推进，山水田林路气电园房综合整治，然后由村到乡及县，最终形成全市整体推进格局；在建设内容上，坚持经济、政治、文化、社会和党的建设并举。

第四阶段，全面纵深推进阶段，从2008年10月以后。2008年10月党的十七届三中全会召开，做出了关于我国农村改革发展的重大决定，对新农村建设提出了新的更高要求，达州的新农村建设也从此迈上了新的更高的发展阶段。

达州新农村建设取得了明显成效：中央先教办、中央组织部先后向全国推介，《求实》杂志、《人民日报》、中央电视台先后报道，《瞭望新闻周刊》列为科学发展观十大方略之一，国家开发银行以此探索全国开发性金融支持新农村建设的新模式，省委把达州“三村建设”写入十号文件。

二、区域化整体推进：达州市新农村建设的实践模式和推进线路

达州首先根据大部分农村整体发展滞后性特征，突出建设内容上的整体性；同时根据地理环境的多样性特征，突出空间布局的整体性；并且根据建设资金紧缺和建设任务艰巨的现状，突出资金筹措的整体性。经过多年努力，达州走出了一条整体统筹、区域化推进新农村建设的成功路子。

科学规划先行，把全市2850个行政村分为城镇郊区村，丘陵平坝村、山区边远村3种类型分别进行规划。

选准切入点，把发动群众、调动群众积极性置于首位。

把增加农民收入放在核心位置，狠抓龙头企业和骨干项目的培育和壮大，大力发展特色产业，充分发挥专业合作经济组织的作用，架起基地与市场的桥梁。

先试点示范后逐步推广，第一阶段重点从农民最关心、最容易见效的“六个一、三配套”“六有两提高”抓起；第二阶段重点抓好“1733”示范工程；第三阶段逐步分区域整体推进。城镇郊区村、丘陵平坝村、山区边远村，分类指导，分步建设，区域化整体与推进；第四阶段重点在于巩固、完善、提高。

重点抓好加快公共基础设施建设步伐。综合统筹规划水、电、路、房、厕、圈、沼气池等建设；抓好农村道路村村通工程；整治病险水库，解决人畜饮水困难；推广沼气池建设，改善农民生活条件；整治村庄集镇环境，逐步亮化、美化、绿化，加强农村信息化建设，帮助农村通电视、通电话、通互联网。

开发体制机制创新的强大动力。从户籍制度改革抓起，探索打破城乡二元经济结构体制的可行办法；探索城乡统筹，把村庄集镇规划建设设计统一管理起来，纳入职责和服务范畴。

加强领导，提供组织保障，把社会主义新农村建设纳入县域经济目标考核内容，作为检验县乡党政主要领导政绩和执政能力的重要内容。

三、念好“三字经”：达州市新农村建设的基本经验

达州走出了一条欠发达的丘陵山区建设新农村的新路子，其基本经验在于念好“三字经”，抓好“六个三”。

(一)城镇郡区型、浅丘平坝型、深丘山区型3种区域类型分类指导

把全市7个县市区2850个行政村区分城镇郊区型、浅丘平坝型、深丘山区型3种建设类型，分别进行规划部署。城镇郊区村：主要采取城乡一体化的方式，重点发展都市农业、观光农业、设施农业，建

设农民集中居住区。丘陵平坝村：主要采取产业带动的方式，以农业产业化经营和劳务开发为龙头，建设一村一品的骨干支柱产业；以农业农村基础设施建设为抓手，配套建设公益设施，美化人居环境。深丘山区村：主要采取移民开发方式，结合扶贫开发，实施移民搬迁，加强基础设施的人居环境建设，通过产业开发，将山区资源优势转化为产业优势。

(二)科学规划、试点示范、区域化整体推进三步走发展路径分步行走

达州认真总结、吸取各地新农村建设的经验教训，确立了经过科学规划、试点示范、再进行区域化整体推进的三步走建设路径。制定并实施了《达州市新农村建设规划纲要(2006－2020)》，以发展现代农业、培育新型农民、构建和谐农村为主题，以科学规划、分类指导、试点示范、梯次推进为原则，以生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主为总要求，以把达州建成川东北特色农产品生产加工基地为目标，确立了达州新农村建设发展战略。

(三)政府主导、农民主体、社会帮扶三大建设力量一齐调动

新农村建设是一项复杂的社会系统工程，需要启动各种建设力量，达州采取政府主导、农民主体、社会帮扶三大建设力量同时调动的办法取得了很好的效果。至目前，全市已启动建设省、市、县级示范村392个，占全市行政村的13.9％，新农村建设示范片14个，现代农业示范园区7个，全市累计投入新农村建设资金22.52亿元，建成各类水利工程79763处(其中：大中小型水库393座)，总蓄、引、提水能力达78亿方，有效灌面达232.9万亩，占总耕地面积57％，全市公路通车里程达到26万公里，227个乡镇通油(水泥)路，占乡镇总数的73％，村道17619公里，2211个村通公路，占行政村总数的78％。

(四)“班子队伍带村、人才科技兴村、民主法治管特”三道保险闸门一并打开

通过实施党政一把手工程，确立新农村建设目标责任制，形成纵向到底、横向到边的责任体系；通过“公推直选”建好农村党支部和村委会；对5600多名农村支书、村长进行轮训，提高其领导素质和执政能力。这三大措施为新农村建设打好了组织基础；“人才科技兴村”，为新农村建设提供技术保障。“民主法制管村”，为新农村建设奠定社会保障。

(五)发展现代农业、培育新型农民、构建和谐农村三大主题同时突出

“三农问题”是新农村建设的症结所在，发展现代农业、培育新型农民、构建和谐农村是破解“三农问题”的金钥匙，也是新农村建设的三大主题。达州新农村建设中始终扭住这三大主题不放，取得了明显成效。为了实现从传统农业到现代农业的历史性跨越，达州按照生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化的要求推行了四大措施：大力培育农业产业化龙头企业；逐步扩大农业产业化生产基地；不断强化农业产业化品牌培育；进一步加大农业产业化招商引资力度。

全市现有各类农业产业化重点龙头企业160家，优质粮油基地100万亩，蔬菜基地110万亩，苎麻基地54万亩，油橄榄基地6万亩，水果基地40万亩，中药材基地18万亩，茶叶基地25万亩。拥有四川省名牌、四川省著名商标8个。

达州为培育新型农民，大力发展农村教育事业提高农民后备军的科学文化素质；广泛开展送科技下乡活动，用现代科技武装农民的头脑；加大对农民工的技能培训，提高他们掌握实用技术的本领。5年来已对5600余名村党支部书记、村委会主任分批进行了集中培训，组织了近500人赴外地参观学习，举办农民实用技术培训班420余期，培训3.5万余人。达州还通过开展就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫生、百姓安居、道路通畅、环境治理八大民生工程建设，不断提高了农村和谐水平。

(六)农村金融、土地流转、结构调整三大瓶颈逐个破解

达州作为欠发达的内陆贫困的丘陵山区，新农村建设面临更多的困难、障碍和挑战，但最根本的还是投融资难、土地等生产要素流动难、结构调整难三大难点，这也是制约达州新农村建设进程的三大瓶颈。

为破解三大瓶颈达州进行了有益的探索：通过大力推进现代农业进程促进农村经济结构的战略性调整。达州充分利用全市优势的特色农产品资源，重点发展了优质粮油、畜禽、苎麻、薯类、油橄榄、中药材、蔬菜花卉茶果、富硒农产品八大精深加工产业，进而形成了八大产业带，结构调整迈出了坚实的步伐；采用公司+农民专合组织+基地+农户的经营形式，通过龙头企业带动，通过完善土地承包经营办法，通过引导农村剩余劳动力转移，取得了引导农村生产要素流动的宝贵经验；逐步形成多元化投入机制，在不断扩大公共财政覆盖农村范围、不断增加财政支农资金投入、不断加大引导农民自主投入的基础上，鼓励政策性银行及金融机构增加支农信贷，拓展金融服务功能，提高小额信贷和农户联保贷款的授信额度，为破解农村融资难问题进行了可贵的探索。

四、达州市新农村建设当前面临的困难和问题

(一)农业基础地位仍很脆弱，农业“大而不强”的状况还没有得到根本改变

农业基础设施仍很薄弱，基本上还停留在“靠天吃饭”的水平；农业产业化水平不高，龙头企业数量少、规模小、实力弱、带动力不强；优质农产品还没有充分显现足够的规模优势和市场品牌优势，市场竞争力还很弱；农业抗自然灾害等抗风险能力还很弱，水土保持、环境保护、动植物疫病防控等问题还很突出；市场体系还不够完善、专业化社会化规范化服务水平还很低。

(二)资金、技术、人才、土地等生产要素流失严重

大量有知识有文化身体健康的青壮年外出务工，留下61(少年儿童)38(妇女)99(老人)部队经营现代农业，导致农村青壮年劳动力极为缺乏和大量土地抛荒；由于不具有提供贷款所需的能力和条件，加之农业的高风险、低收益，造成农贷困难，城市资金难以向农村流动，大量的农村资金反而流入城市；外出的农民工都是现在农村的“骨干”和“高级”人才，每年各级教育培养的各类人才又极难留在农村，导致人才技术奇缺；在工业化城市化进程中，土地被征用但又没有得到足够的补偿，更加剧了农村就业、养老、致富的难度。

(三)农民的组织化程度太低

农民基本处在分散生产、各自为政的状态，新农村建设中虽然诞生了一些农民专业合作经济组织，但这些组织规模小、容纳能力带动能力弱。

(四)农民产业支撑能力弱、收入水平低，普遍缺乏致富手段和致富门路

达州围绕特色农业资源已经发展了八大产业，但产业规模小、整体实力弱、科技含量低、辐射带动面窄，绝大部分农民还主要是靠种养业糊口、靠外出打工挣

钱，其收入水平远低于全省平均水平，更低于全国平均水平，更严重的是其收入水平增长缓慢。

(五)农村社会改革步伐迟缓，乡村治理结构有待进一步完善

一些地方对各种支农惠农资金、政策执行发生偏差，公共事业发展缓慢，公共基础设施严重不足，社会保障覆盖面窄、等级低、手续繁琐，村民自治还没有完全落到实处，领导班子的产生还程度不同地受到长官意志和家族势力的影响和制约，乡镇政府的公共服务和社会管理职能还很薄弱。

(六)新农村建设中还存在若干盲区和误区

将新农村建设片面理解为新村建设。一些地方违背“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的总体要求，热衷搞大拆大建和移民搬迁，把有限的资金几乎全部用于盖高楼、该厕所、粉墙壁、砌栏杆，追求整齐划一、气派好看。

追求轰动效应，把新农村建设当作新一轮政绩工程。一些地方对新农村建设的长期性、艰巨性认识不足，企图“速战速决”，追求“一步到位”，把新农村建设搞成了“大会战”和“大摊派”，只在交通沿线花力气，没有在整体推进上下功夫。

长官意志作祟，忽视科学规划和农民的主体作用。一些地方不顾当地实际情况，追求千篇一律、千村一面，不顾农民意愿强制推行“领导说了算”，缺少科学规划，即使有规划也没有约束力。

五、达州市新农村建设纵深推进的政策建议

全面把握推进农村改革发展的总体思路，坚定不移地把新农村建设作为三农工作的总抓手。坚持把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局作为根本要求。

确立城乡一体化建设理念，提高城乡统筹的水平和能力，加快城乡一体化发展步伐。重点抓好4项工作：统筹空间布局，推进城乡一体化规划；统筹资源配置，推进城乡产业一体化发展；统筹城镇化要求，推进城乡一体化建设；统筹公共服务，推进城乡文明—体化进步。

巩固和完善农村基本经营制度，着力提高家庭经营的集约化水平。农村基本经营制度是统一经营和家庭承包分散经营的统一，所以今后一个时期，着力发展统一经营。在统一经营中着力提高组织化程度，积极引导农户联合与合作，以形成多元化、多层次、多形式的社会化服务体系，抓紧抓好增强集体经济组织服务功能、培育农民新型合作组织、健全农业社会化服务组织、培育农产品加工龙头企业。着力提高家庭经营的集约化水平。要紧紧抓住两个重点：即逐步扩大土地经营规模和最大限度提高土地产出率。

持之以恒推进农村基础设施建设，继续抓好产业培育，为新农村建设的有效推进创造条件。推进基础设施建设，加强水利建设，切实解决农村人口的饮水困难；加强农村道路建设，根本解决农村人口出行难问题；着力推进农村公益设施建设，切实改善农民的生产生活条件。大力实施以沼气建设为重点的农村清洁能源建设，带动农村人居环境整治。产业培育中，继续贯彻新农村建设中坚持山水田林路电气园房统筹谋划、综合整治、整体推进的战略思想，继续坚持一村一村地建、一片一片地联、一个产业一个产业地育的推进策略；切实加快以区域化、规模化、优质化、标准化、机械化、订单化为主要内容的规范化基地建设步伐；立足优势农业资源的开发、加工、转化，做大做强主导产业，进而形成农产品加工产业链和产业集群。

积极引导各种生产要素向农村流动和积聚，推动新农村建设迈上新台阶。加速人才积聚。促进土地流转。在坚持依法自愿有偿原则、符合不改变土地所有性质和不改变土地用途要求的大前提下，鼓励以转包、出租、互换、转让等多种形式进行土地流转探索，保留承包权，转让使用权。提供金融支持。积极支持农村金融体制改革，积极探索建立多元化的农村金融支持体系，以有效解决农村资金积聚的问题。确保科技武装。要千方百计增加农业科技投入，强有力开展农业实用技术和农村实用科技成果的宣传、推广和普及，切实加快与有关高校进行实用技术研究和人才开发步伐。